【作者簡(jiǎn)介】
包 涵，男，中國(guó)人民公安大學(xué)偵查學(xué)院副教授、博士研究生導(dǎo)師，中國(guó)人民公安大學(xué)禁毒理論與政策研究中心研究員，法學(xué)博士。
毒品的概念內(nèi)涵兼具自然屬性和法律屬性，自然屬性所表達(dá)的成癮性是規(guī)范上違法性的基礎(chǔ)，同時(shí)也是違法程度輕重的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。不同種類(lèi)的毒品在自然屬性上差異明顯，對(duì)國(guó)民身心的戕害和社會(huì)秩序的危殆程度也迥然不同。域外國(guó)家或地區(qū)大多依據(jù)毒品的成癮性、濫用可能性以及社會(huì)危害性等諸多要素，建構(gòu)了相應(yīng)的毒品分級(jí)管制制度，并以毒品級(jí)別劃分涉毒行為的違法性質(zhì)和法律責(zé)任。我國(guó)的禁毒立法并未對(duì)毒品種類(lèi)進(jìn)行分級(jí)，而是以分類(lèi)列舉的方式確定管制的類(lèi)型。這一立法策略建立在毒品的自然屬性基礎(chǔ)上，未能從規(guī)范上明確界分毒品種類(lèi)之間的差異，缺乏制度應(yīng)有的指引和評(píng)價(jià)功能，引發(fā)了毒品在“種類(lèi)—數(shù)量—評(píng)價(jià)”規(guī)則上難以窮盡等諸多問(wèn)題。建立與我國(guó)法律制度框架相適應(yīng)的毒品分級(jí)管制制度，是完善禁毒立法的可行路徑和迫切需求。
毒品管制；分級(jí)要素；成癮性；社會(huì)危害性；法律評(píng)價(jià)
毒品具有自然與法律雙重屬性。作為科學(xué)用語(yǔ)，毒品的稱(chēng)謂用于區(qū)分其他藥物，是指具有成癮性等理化性質(zhì)的物質(zhì)；而作為規(guī)范用語(yǔ)，毒品則是法律上國(guó)家予以管制的對(duì)象。這就意味著，“毒品”一詞不僅是用于定義某種物質(zhì)的概念，也對(duì)應(yīng)法律管制的范疇。國(guó)家對(duì)毒品施加的管制措施，實(shí)質(zhì)上就是以成癮性等自然屬性為基礎(chǔ)，對(duì)符合這一屬性的物質(zhì)賦予法律上的地位，同時(shí)關(guān)聯(lián)與之相應(yīng)的法律評(píng)價(jià)的過(guò)程。因此，毒品管制以毒品的自然屬性為基礎(chǔ)，凡不具有這些客觀屬性的物質(zhì)，都應(yīng)當(dāng)被法律管制排除在外；同時(shí)，毒品管制以法律屬性為歸宿，凡符合規(guī)范定義的物質(zhì)即意味著法律意義上的毒品，以此衍生出相應(yīng)的法律評(píng)價(jià)。由于毒品種類(lèi)極為多樣，成癮性等自然屬性存在強(qiáng)弱之分，造成的身體機(jī)能損害和社會(huì)秩序危殆的表現(xiàn)與程度也不盡相同，法律評(píng)價(jià)理應(yīng)依據(jù)毒品自然屬性的差異而有所區(qū)別。不僅如此，某一法域內(nèi)的毒情形勢(shì)、社會(huì)觀念以及歷史積淀，都會(huì)影響到法律對(duì)毒品的判斷，不同種類(lèi)的毒品應(yīng)關(guān)聯(lián)不同的法律評(píng)價(jià)，以適應(yīng)禁毒工作的對(duì)策性需求。換言之，即便是同屬于受到法律管制的毒品，也會(huì)基于其自然屬性的差異和社會(huì)容納度的不同而在法律評(píng)價(jià)上存在差異。如何將毒品的自然屬性與法律屬性進(jìn)行關(guān)聯(lián)并使之協(xié)調(diào)，是毒品管制制度的重要內(nèi)容。在世界范圍內(nèi)，依據(jù)毒品類(lèi)型而劃分的級(jí)別和依據(jù)毒品個(gè)體種類(lèi)作為管制對(duì)象，形成了差別極大的立法例。在這一情形下，甄別不同立法和制度的優(yōu)劣，構(gòu)建更為合理的毒品管制制度，是我國(guó)禁毒工作面臨的重要問(wèn)題。
立法將一部分物質(zhì)作為毒品加以管制，依據(jù)的是受管制物質(zhì)本身的自然屬性，同時(shí)通過(guò)法律的形式確立其規(guī)范屬性，從而確保毒品在既定的規(guī)則之下受到管控并在合法場(chǎng)合發(fā)揮作用。毒品首先具備某些客觀的性狀，這些性狀雖有表現(xiàn)上的不同，但都被歸納為“若不立法管制就可能引發(fā)弊害”的特征，這是立法對(duì)毒品予以管制的前提。幾乎所有的禁毒立法都是以毒品的自然屬性作為基礎(chǔ)，并據(jù)此解釋毒品管制立法的正當(dāng)性。例如，我國(guó)《禁毒法》規(guī)定，“本法所稱(chēng)毒品，是指鴉片、海洛因、甲基苯丙胺（冰毒）、嗎啡、大麻、可卡因，以及國(guó)家規(guī)定管制的其他能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品。根據(jù)醫(yī)療、教學(xué)、科研的需要，依法可以生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、儲(chǔ)存、運(yùn)輸麻醉藥品和精神藥品”。從這一定義可以看出，“能夠使人形成癮癖的麻醉藥品和精神藥品”是毒品的自然屬性，而“國(guó)家規(guī)定管制”則是說(shuō)明基于自然屬性而引發(fā)法律介入的原因，即國(guó)家通過(guò)立法將“能夠使人形成癮癖”的物質(zhì)定義為“麻醉藥品和精神藥品”，并將其統(tǒng)稱(chēng)為“毒品”。法律介入毒品管制的目的，在于管制毒品的非法生產(chǎn)或流通，防止毒品對(duì)使用者“形成癮癖”，但也保障“根據(jù)醫(yī)療、教學(xué)、科研的需要”而依法利用毒品的合法性與正當(dāng)性。由于不同的毒品在其自然屬性上呈現(xiàn)出較大差異，法律管制的強(qiáng)度也理應(yīng)隨之變化。在毒品管制立法中，對(duì)于毒品管制的正當(dāng)性條件，也就是對(duì)毒品自然屬性的理解并沒(méi)有太大差異，但在管制的形式上卻外觀迥異，諸多立法對(duì)毒品的自然屬性與法律屬性之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系有著不同的理解。某種物質(zhì)受到管制的條件是趨同的，但在受到管制之后，管制強(qiáng)度是否應(yīng)當(dāng)存在差異，對(duì)這一問(wèn)題的不同解決路徑，形成了分級(jí)和分類(lèi)兩種毒品管制制度。
（一）分類(lèi)與分級(jí)：毒品管制的兩種架構(gòu)
在法律定義上，幾乎所有國(guó)家和地區(qū)的禁毒立法都會(huì)對(duì)被管制毒品所蘊(yùn)含的屬性加以描述，并以此作為法律管制的必要條件，但不同立法對(duì)于管制要素的考量并不一致。例如，美國(guó)《管制物質(zhì)法》第802（1）條規(guī)定：“術(shù)語(yǔ)‘成癮’（addict），是指任何人習(xí)慣性地使用毒品，并因此對(duì)公共道德、健康、安全或者福利造成危害，或者由于使用毒品形成癮癖而喪失自我控制能力。”這一條文描述了毒品受到管制的正當(dāng)性，即“對(duì)公共道德、健康、安全或者福利造成危害，或者由于使用毒品形成癮癖而喪失自我控制能力”，這是毒品受到管制的前提，而形成這一前提的原因，在于毒品具有使人形成癮癖的功能。同時(shí)，在該法第811（c）條中則詳細(xì)解釋了“管制或解除管制的決定性要素”，包括“1.實(shí)質(zhì)或相對(duì)的成癮潛力；2.若可以證實(shí)，其藥理作用的科學(xué)證明；3.關(guān)于該藥物或物質(zhì)目前科學(xué)的認(rèn)知狀況；4.其濫用的歷史和現(xiàn)狀；5.濫用該物質(zhì)的范圍、持續(xù)時(shí)間以及顯著程度；6.對(duì)公共健康可能存在的任何風(fēng)險(xiǎn)；7.其生理與心理的依賴(lài)性；8.該物質(zhì)的直接前驅(qū)體是否已在本節(jié)中作為管制物質(zhì)予以列管”。這些描述既有對(duì)毒品本身客觀屬性的歸納，也包括毒品濫用可能產(chǎn)生的社會(huì)危害等要素，但這些屬性對(duì)于不同的毒品來(lái)說(shuō)，是存在差異的，需要管制機(jī)關(guān)在論證管制強(qiáng)度時(shí)予以考量。例如，德國(guó)《麻醉品管制法》第Ⅰ章第1節(jié)之（2）規(guī)定，“聯(lián)邦政府會(huì)根據(jù)專(zhuān)家的意見(jiàn)以及聯(lián)邦參議院（Bundesrat）的授權(quán)修訂或增補(bǔ)毒品附表。從附表Ⅰ到附表Ⅲ的物質(zhì)，依據(jù)以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行管制：1.對(duì)某種物質(zhì)基于科學(xué)上的認(rèn)知，認(rèn)為其具有一定程度的成癮性（addiction）以及；2.可以從某種物質(zhì)中生產(chǎn)麻醉藥品或；3.交易麻醉藥品也許會(huì)導(dǎo)致濫用者直接或間接的身體損害”。與之相仿，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“毒品危害防治條例”規(guī)定，“本條例所稱(chēng)毒品，指具有成癮性、濫用性及對(duì)社會(huì)危害性之麻醉藥品與其制品及影響精神物質(zhì)與其制品”。此外，英國(guó)1971年《濫用毒品法案》第2A（6）條規(guī)定，“議會(huì)收到專(zhuān)家委員會(huì)（Advisory Council）提供的建議涉及（a）該物質(zhì)具有或極可能具有濫用風(fēng)險(xiǎn)以及（b）濫用可能會(huì)具有對(duì)人體有害的影響”，以此作為管制的必要前提。
可見(jiàn)，即便管制立法對(duì)毒品的自然屬性都有所體現(xiàn)，但在規(guī)范表達(dá)上卻存在著極大差異。在某些立法例中，具有相應(yīng)自然屬性且滿(mǎn)足管制條件的物質(zhì)，在規(guī)范所厘定的附表中并沒(méi)有管制強(qiáng)度的差別。例如，根據(jù)我國(guó)《禁毒法》第2條第1款和《刑法》第357條第1款的規(guī)定，毒品被劃分為麻醉藥品和精神藥品兩類(lèi)。同時(shí)，依據(jù)《禁毒法》第24條授權(quán)制定的《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》，也僅是根據(jù)麻醉藥品和精神藥品對(duì)毒品進(jìn)行了分類(lèi)，其附設(shè)的《麻醉藥品和精神藥品品種目錄》是以簡(jiǎn)單列舉的形式囊括了毒品的種類(lèi)，并未區(qū)分毒品之間成癮性等屬性強(qiáng)弱大小，在管制新的毒品品種時(shí)，將擬管制物質(zhì)列入附表中進(jìn)行列舉即可。這一現(xiàn)象在我國(guó)香港地區(qū)的《危險(xiǎn)藥物條例》中也有體現(xiàn)，如在該條例第2條“釋義”中，將“危險(xiǎn)藥物”（dangerous drug）解釋為“任何在附表1第Ⅰ部中所指明的藥物或物質(zhì)”，而附表1第Ⅰ部規(guī)定的危險(xiǎn)藥物也都是簡(jiǎn)單列舉，并未區(qū)分毒品的屬性差異，附表1的第Ⅱ、Ⅲ部與第Ⅰ部是平行關(guān)系，是第Ⅰ部之后逐年新增的“經(jīng)變通適用”的對(duì)象。可見(jiàn)，香港地區(qū)的立法也是以簡(jiǎn)單列舉的形式對(duì)毒品予以管制，并未在附表中區(qū)分毒品品種的差異。
與簡(jiǎn)單列舉相對(duì)應(yīng)的分級(jí)模式，則是將毒品在列舉的同時(shí)，根據(jù)毒品屬性的差別，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)毒品劃分級(jí)別，并制定分級(jí)管制附表，這一模式被大多數(shù)的立法例所采納。例如，美國(guó)《管制物質(zhì)法》將“管制物質(zhì)”（controlled substance）定義為“列舉在本法案B部分之下的附表Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ或Ⅴ中的任意一種藥物（drug）或其他物質(zhì)、或直接先驅(qū)體（immediate precursor）”。與此同時(shí)，該法也設(shè)置了較為詳細(xì)的分級(jí)依據(jù)，如附表Ⅰ是“1.該類(lèi)藥物或物質(zhì)具有高度的成癮潛力；2.該類(lèi)藥物或物質(zhì)在美利堅(jiān)合眾國(guó)不具有現(xiàn)實(shí)且可接受的醫(yī)療用途；3.即便在醫(yī)療監(jiān)護(hù)之下，使用該類(lèi)藥物或物質(zhì)也存在安全隱患”，而附表Ⅱ則是“1.該類(lèi)藥物或物質(zhì)具有高度的成癮潛力；2.該類(lèi)藥物或物質(zhì)在美利堅(jiān)合眾國(guó)具有一定的現(xiàn)實(shí)且可接受的醫(yī)療用途，或者在嚴(yán)格的限制之下，該類(lèi)藥物或物質(zhì)具有一定的藥用價(jià)值；3.濫用該類(lèi)藥物或物質(zhì)可能會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的精神或生理依賴(lài)”，附表Ⅳ和Ⅴ仍是以這三種標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)弱來(lái)進(jìn)行劃分的。可見(jiàn)，美國(guó)以“成癮性或成癮潛力、醫(yī)療用途或藥用價(jià)值、濫用危害性”等三種要素，將毒品分為五級(jí)，其中，附表Ⅰ中的毒品成癮性最大、醫(yī)療用途最低且濫用危害性最強(qiáng)，在后續(xù)的附表中這三個(gè)要素的評(píng)價(jià)逐一降低。與之相仿，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“毒品危害防治條例”第2條，則是根據(jù)“成癮性、濫用性及對(duì)社會(huì)的危害性”將毒品分為四級(jí)，其中，一級(jí)毒品的成癮性、濫用性以及對(duì)社會(huì)的危害性是最強(qiáng)的，之后逐級(jí)遞減。英國(guó)1971年《濫用毒品法案》雖然沒(méi)有說(shuō)明分級(jí)的依據(jù)和要素，但仍采納了分級(jí)管制的做法，如該法案第2（b）條規(guī)定，“A級(jí)毒品、B級(jí)毒品和C級(jí)毒品在附表的Ⅰ部、Ⅱ部和Ⅲ部中分別設(shè)立并隨時(shí)修訂”。荷蘭1976年修訂的《鴉片法》，根據(jù)毒品危害的評(píng)估，將毒品劃分為“硬性毒品”（hard drug）和“軟性毒品”（soft drug），并分別歸入“附表1”和“附表2”，而分級(jí)依據(jù)是“科學(xué)證明該物質(zhì)對(duì)人的意識(shí)造成的影響以及使用后會(huì)造成人體健康的損害或社會(huì)危害”。
（二）分類(lèi)管制與分級(jí)管制的價(jià)值取向
由上文可知，將毒品按照自然屬性進(jìn)行分類(lèi)列舉和將毒品按照某種評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分級(jí)列舉，形成了毒品管制的主要形式。從外觀上看，對(duì)毒品進(jìn)行分類(lèi)管制的立法例也會(huì)以列舉的形式設(shè)置毒品附表，但主要以毒品的自然類(lèi)型作為列舉的劃分要素。也就是說(shuō)，分類(lèi)管制與分級(jí)管制都需要在禁毒立法中形成附表，并按照種類(lèi)對(duì)毒品進(jìn)行列舉，這是毒品管制制度的基本特征。其原因在于，毒品本質(zhì)上是一個(gè)法律概念，國(guó)家管制毒品的最終訴求是控制或消滅毒品，唯有將毒品種類(lèi)列出，方可為受管制制度約束的公民提供“預(yù)測(cè)可能性”。所有的毒品管制立法都必須通過(guò)列舉毒品的種類(lèi)來(lái)表達(dá)管制內(nèi)容，這是毒品管制制度的核心要素，但是，在將某種物質(zhì)確定為法律意義上的毒品之后，仍需要搭建“毒品種類(lèi)—涉毒行為—法律評(píng)價(jià)”之間的連接，通過(guò)評(píng)價(jià)涉毒行為并給予相應(yīng)的法律后果，才能體現(xiàn)出國(guó)家介入毒品管制的意義。將某種物質(zhì)確定為毒品僅是毒品管制制度最低層次的目標(biāo)，在納入管制之后，還需要通過(guò)刑法、治安管理處罰法等提供涉及該物質(zhì)的評(píng)價(jià)規(guī)范，在這個(gè)過(guò)程中，毒品分類(lèi)與分級(jí)之間呈現(xiàn)出的內(nèi)涵差異逐漸顯現(xiàn)。
毒品的分類(lèi)是對(duì)毒品本身自然屬性的事實(shí)判斷，不涉及毒品所衍生后果的價(jià)值判斷。因此，將毒品分為不同種類(lèi)的目的在于分解管制目錄，讓目錄更為科學(xué)，但其本身并不包含對(duì)毒品的法律評(píng)價(jià)。例如，民國(guó)時(shí)期禁毒立法將毒品分為“煙”和“毒”，并予以分別立法，前者規(guī)定在1935年《禁煙治罪暫行條例》第2條中，指“鴉片、罌粟以及罌粟種子”，而后者規(guī)定在1936年《禁毒治罪暫行條例》第2條中，指“嗎啡、高根、海洛因，及其化合物，或配合而成之各色毒丸，咖啡精、奶糖粉、雞那素等，經(jīng)查明系供制造毒品之用者，以毒品論”。顯然，“煙”和“毒”的區(qū)分是依據(jù)自然屬性而作出的，僅是對(duì)毒品的簡(jiǎn)單分類(lèi)和描述，其分類(lèi)依據(jù)無(wú)非是“煙”有自然來(lái)源，都是植物或植物種子；而“毒”則有人工參與，是“化合物”以及“配合而成”的產(chǎn)物。這種分類(lèi)方式并沒(méi)有判斷“煙”和“毒”在成癮性等屬性上相較于另一類(lèi)有何區(qū)別，且對(duì)于不同類(lèi)型的煙和毒，在法律懲戒上也保持了大致相仿的強(qiáng)度，這也是后來(lái)將“煙”“毒”并立于同一法律的淵源。例如，在合并后的1946年《禁煙禁毒治罪條例》第1條中，將“煙毒”解釋為“煙者，指鴉片、罌粟種子及麻煙或其配合之抵癮藥丸；毒者，指嗎啡、高根、海洛因及其化合物或配合而成之各色毒品”。將毒品劃分為“煙”和“毒”，僅是以毒品自然屬性差異作為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的分類(lèi)，并不涉及毒品的法律評(píng)價(jià)。類(lèi)似的分類(lèi)可以有很多，如傳統(tǒng)毒品與新型毒品，自然毒品與合成毒品等。
目前通行的毒品分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，是以聯(lián)合國(guó)禁毒公約為樣本參酌制定的。聯(lián)合國(guó)分別在1961年和1971年締結(jié)《麻醉品單一公約》和《精神藥物公約》，并成為將毒品劃分為麻醉藥品和精神藥物的藍(lán)本。1961年《麻醉品單一公約》并未直接對(duì)麻醉品的含義作出實(shí)質(zhì)解釋?zhuān)且云湓诠s內(nèi)的形式規(guī)范作為解釋?zhuān)础胺Q(chēng)‘麻醉品者’，謂附表壹及貳內(nèi)的任何物質(zhì)，不論其為天然產(chǎn)品或合成品”。但是，在該公約中也間接規(guī)定了受管制的麻醉品應(yīng)當(dāng)具備的屬性，例如，“如世界衛(wèi)生組織斷定該項(xiàng)物質(zhì)與附表壹或附表貳內(nèi)的麻醉品易受同樣濫用或易生同樣惡果……委員會(huì)得依照世界衛(wèi)生組織的建議，決議將該項(xiàng)物質(zhì)加入附表壹或附表貳內(nèi)”。而1971年《精神藥物公約》也同樣以形式定義規(guī)定，“稱(chēng)‘精神藥物’者，謂附表一、附表二、附表三或附表四內(nèi)之任何天然或合成物質(zhì)或任何天然材料”。同時(shí)，該公約也對(duì)精神物質(zhì)的含義進(jìn)行了描述，即“倘世界衛(wèi)生組織認(rèn)定（a）有關(guān)物質(zhì)具有性能引起（i）（1）成癮之依藥性，與（2）中樞神經(jīng)系統(tǒng)之興奮或抑郁，以致造成幻覺(jué)、或?qū)?dòng)作機(jī)能、或?qū)λ枷搿⒒驅(qū)π袨椤⒒驅(qū)Ω杏X(jué)、或?qū)η榫w之損害、或（ⅱ）與附表一、附表二、附表三或附表四內(nèi)之同樣濫用與同樣惡果……”從而將成癮性、中樞神經(jīng)作用及濫用后果，作為精神藥物的管制要素及必要條件。聯(lián)合國(guó)禁毒公約將毒品分為麻醉藥品和精神藥品，成為締約國(guó)立法例效仿的模型。我國(guó)在1985年加入《麻醉品單一公約》和《精神藥物公約》，1987年和1988年就分別制定了《麻醉藥品管理辦法》和《精神藥品管理辦法》，按照聯(lián)合國(guó)禁毒公約的分類(lèi)方法將毒品分為麻醉藥品和精神藥品，同時(shí)也效仿公約的定義，將麻醉藥品定義為“連續(xù)使用后易產(chǎn)生身體依賴(lài)性、能成癮癖的藥品”；將精神藥品定義為“直接作用于中樞神經(jīng)系統(tǒng)，使之興奮或抑制，連續(xù)使用能產(chǎn)生依賴(lài)性的藥品”。在定義的方式以及采用的毒品屬性的描述上，我國(guó)與聯(lián)合國(guó)禁毒公約是趨于一致的。在以聯(lián)合國(guó)禁毒公約為范本的美國(guó)《管制物質(zhì)法》中，也體現(xiàn)了麻醉藥品和精神藥物的分類(lèi)，該法案規(guī)定，“‘麻醉藥品’（narcotic drug）是指下列任意一種無(wú)論是直接還是間接地從原植物中提取，還是僅用化合物合成，或者將提取物或者化學(xué)合成物進(jìn)行混合而形成的物質(zhì)”。而精神藥品方面，“‘抑制劑或興奮劑’（depressant or stimulant substance）是指……具有對(duì)中樞神經(jīng)系統(tǒng)產(chǎn)生興奮作用的任意物質(zhì)；或……具備濫用潛力且具有對(duì)中樞神經(jīng)系統(tǒng)產(chǎn)生興奮、抑制或致幻作用的任意物質(zhì)”。可以看出，無(wú)論是“煙”和“毒”的分類(lèi)，還是傳統(tǒng)毒品和新型毒品的分類(lèi)，亦或麻醉藥品和精神藥品的分類(lèi)，均是以毒品來(lái)源、成癮機(jī)理等客觀性狀作為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的。例如，“煙”是有植物來(lái)源的自然毒品，而“毒”則是人工合成的質(zhì)料；麻醉藥品是“易產(chǎn)生身體依賴(lài)性、能成癮癖”的藥品，而精神藥品是“直接作用于中樞神經(jīng)系統(tǒng)，使之興奮或抑制”的藥品。因此，分類(lèi)管制并不涉及某種具體的毒品所產(chǎn)生的對(duì)人體或社會(huì)的危害程度，也不評(píng)價(jià)毒品引發(fā)或衍生的法益侵害。分類(lèi)的目的，僅是出于將毒品劃分為不同類(lèi)型的簡(jiǎn)單訴求，或者是為了契合聯(lián)合國(guó)禁毒公約的分類(lèi)方式。
毒品的分級(jí)管制與分類(lèi)管制正好相反，體現(xiàn)出毒品在法律上的屬性。毒品分級(jí)的目的在于通過(guò)科學(xué)的分析以及毒品引發(fā)社會(huì)危害的反應(yīng)程度，將毒品劃分為若干級(jí)別，并以此對(duì)應(yīng)不同的法律后果。分級(jí)管制并不考慮毒品的來(lái)源和成癮機(jī)理，而是統(tǒng)一按照毒品的法律評(píng)價(jià)作為級(jí)別劃分的依據(jù)。在以分級(jí)作為主要管制手段的立法例中，大多以成癮性強(qiáng)度、醫(yī)療用途大小、對(duì)人體造成損害的程度或者社會(huì)危害等評(píng)價(jià)作為分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，在一些立法例中存在著“分類(lèi)—分級(jí)”同時(shí)存在的現(xiàn)象，但這種立法往往突出分級(jí)而忽略分類(lèi)。從美國(guó)的《管制物質(zhì)法》以及英國(guó)的《濫用毒品法案》等立法例的內(nèi)容可以看出，它們都是在確立了分級(jí)管制的基礎(chǔ)上，同時(shí)將毒品劃分為麻醉藥品和精神藥品。但是，這種管制模式并存的立法例兼容的目的是為了符合聯(lián)合國(guó)禁毒公約的形式規(guī)則，重心仍舊是通過(guò)分級(jí)來(lái)對(duì)毒品加以管制。例如，美國(guó)的《管制物質(zhì)法》將毒品定義為“受管制物質(zhì)”，在法典中僅定義了管制物質(zhì)的形式要件，即管制物質(zhì)包括聯(lián)合國(guó)禁毒公約分類(lèi)的麻醉藥品和精神藥品，但其附表卻沒(méi)有將麻醉藥品和精神藥物的分類(lèi)作為分級(jí)的依據(jù)。在附表Ⅰ中，既包括典型的麻醉藥品阿片類(lèi)物質(zhì)和阿片衍生物，也包括典型的精神藥物苯丙胺類(lèi)物質(zhì)，而這三種物質(zhì)在聯(lián)合國(guó)禁毒公約里分別屬于《麻醉品單一公約》和《精神藥物公約》的管制范疇。可見(jiàn)，分級(jí)與分類(lèi)的立法目的并不重合，而是各有側(cè)重，在確立分級(jí)管制制度的立法例中即便也存在著分類(lèi)的規(guī)范，其分類(lèi)也僅是形式上的，并不是毒品管制的核心要素。
二、毒品分級(jí)管制的立法形式與功能表現(xiàn)
從毒品管制模式的差別可以看出，分類(lèi)管制傾向于對(duì)毒品自然屬性差異的客觀描述，而分級(jí)管制則側(cè)重于對(duì)毒品的法律評(píng)價(jià)，這種外觀上的區(qū)別實(shí)際體現(xiàn)出毒品管制立法的形式差異以及毒品政策的不同考量。因此，分類(lèi)管制并不考慮毒品自然屬性之外的管制要素，而分級(jí)管制則需要結(jié)合禁毒立法的形式以及毒品衍生社會(huì)危害的大小。從立法的科學(xué)性和便利性角度來(lái)看，分級(jí)管制較之于分類(lèi)管制擁有更多的內(nèi)涵，并通過(guò)分級(jí)管制的考察要素予以呈現(xiàn)。
禁毒立法所要表達(dá)的訴求主要包括兩個(gè)方面，其一是對(duì)毒品的管制，即對(duì)擬管制的毒品進(jìn)行列舉和公示，以表明對(duì)具有成癮性等客觀屬性的物質(zhì)加以管制的態(tài)度；其二是對(duì)涉毒行為的法律評(píng)價(jià)，對(duì)已管制的毒品設(shè)定涉及毒品行為的法律后果，搭建“管制—評(píng)價(jià)”的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。這兩個(gè)方面的訴求，在某一法域的立法形式中可能有不同的表現(xiàn)形式（主要包括綜合立法和單行立法兩類(lèi)），而針對(duì)不同的立法形式，在選擇分類(lèi)管制或分級(jí)管制的模式上就存在著區(qū)別。
綜合立法，是指在一部禁毒立法中，盡可能全面地規(guī)定毒品管制、毒品犯罪以及戒毒措施等涉及禁毒工作各方面內(nèi)容的立法形式；而單行立法，是指將上述內(nèi)容分別制定規(guī)范，從而形成部門(mén)法階層體系的立法形式。前者往往采用分級(jí)管制的形式，而后者則傾向于采用分類(lèi)管制，其原因在于，綜合立法所建構(gòu)的禁毒法規(guī)范的內(nèi)容繁多，需要在一部法典中解決毒品管制與毒品犯罪等諸多問(wèn)題，采用分級(jí)管制對(duì)于簡(jiǎn)化法典具有明顯的作用。顯然，毒品管制與毒品犯罪之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系極為復(fù)雜，例如，毒品的成癮性可能直接影響著吸毒者身心損害的程度，但成癮性高的毒品在濫用規(guī)模上不一定與之聯(lián)動(dòng)，很多成癮性高的毒品并沒(méi)有濫用的市場(chǎng)，其所衍生的危害并不比那些成癮性低的毒品更嚴(yán)重；同時(shí)，毒品還有一定的正向價(jià)值，醫(yī)療使用的范圍也會(huì)影響到毒品與犯罪之間的關(guān)系，有醫(yī)療使用價(jià)值的毒品流入非法渠道的可能性較之于無(wú)醫(yī)療價(jià)值的毒品要高，在這一情形下判斷行為人的主觀目的就顯得很困難，對(duì)于此類(lèi)毒品的法律評(píng)價(jià)可能就會(huì)有區(qū)別。因此，搭建“管制—評(píng)價(jià)”之間的關(guān)系，通過(guò)“管制級(jí)別”與“法律評(píng)價(jià)”的聯(lián)動(dòng)，顯然要比“管制種類(lèi)”與“法律評(píng)價(jià)”更加精簡(jiǎn)和科學(xué)。例如，美國(guó)的《管制物質(zhì)法》將毒品分為五級(jí)，每一級(jí)毒品都有對(duì)應(yīng)的法定刑類(lèi)別以及量化的標(biāo)準(zhǔn)。制造毒品的行為屬于犯罪（unlawful acts），若被制造的毒品屬于附表Ⅰ（一級(jí)毒品）或附表Ⅱ（二級(jí)毒品），則“行為人將被判處不超過(guò)20年的自由刑，如果其行為造成使用上述物質(zhì)的人嚴(yán)重的身體傷害或者死亡的，行為人將被判處20年以上到終身監(jiān)禁的自由刑，同時(shí)并處不超過(guò)美國(guó)法典第18章所規(guī)定數(shù)額的罰金，或?qū)ψ匀蝗颂幰?000000美元以下的罰金，對(duì)非自然人處以5000000美元以下的罰金”；若被制造的毒品屬于附表Ⅲ，則“行為人應(yīng)當(dāng)被判處不超過(guò)5年的監(jiān)禁刑，并處不超過(guò)美國(guó)法典第18章所規(guī)定數(shù)額的罰金，或者對(duì)自然人處以250000美元以下的罰金，對(duì)非自然人處以1000000美元以下的罰金”。又如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“毒品危害防治條例”將毒品分為四級(jí)，規(guī)定“制造、運(yùn)輸、販賣(mài)第一級(jí)毒品者，處死刑或無(wú)期徒刑；處無(wú)期徒刑者，得并科新臺(tái)幣二千萬(wàn)元以下罰金。制造、運(yùn)輸、販賣(mài)第二級(jí)毒品者，處無(wú)期徒刑或七年以上有期徒刑，得并科新臺(tái)幣一千萬(wàn)元以下罰金。制造、運(yùn)輸、販賣(mài)第三級(jí)毒品者，處七年以上有期徒刑，得并科新臺(tái)幣七百萬(wàn)元以下罰金。制造、運(yùn)輸、販賣(mài)第四級(jí)毒品者，處五年以上十二年以下有期徒刑，得并科新臺(tái)幣三百萬(wàn)元以下罰金”。
以毒品級(jí)別對(duì)應(yīng)法律評(píng)價(jià)，能夠在立法文本上力求簡(jiǎn)潔，立法者只需要確定某一種類(lèi)毒品的所屬級(jí)別，就能夠直接根據(jù)分級(jí)規(guī)則對(duì)應(yīng)其法律后果，而不用再解釋這一毒品的種類(lèi)、數(shù)量等要素與毒品犯罪之間的量化關(guān)系。但在分類(lèi)管制中，麻醉藥品或精神藥品的歸類(lèi)只表達(dá)了毒品成癮機(jī)理、化學(xué)結(jié)構(gòu)或來(lái)源的客觀差異，不涉及對(duì)涉毒行為的評(píng)價(jià)，在搭建“毒品類(lèi)型—法律評(píng)價(jià)”聯(lián)動(dòng)關(guān)系之時(shí)，仍需要某些中介規(guī)則來(lái)進(jìn)行傳導(dǎo)，才能達(dá)成裁量涉毒行為的目的。此外，由于分類(lèi)并不映射價(jià)值判斷，還需要以“一物一議”的方式來(lái)設(shè)置刑罰與毒品種類(lèi)的對(duì)應(yīng)關(guān)系。例如，我國(guó)的毒品管制立法將毒品分為麻醉藥品和精神藥品兩類(lèi)，但這兩類(lèi)物質(zhì)并不對(duì)應(yīng)毒品犯罪具體的法定刑配置，因?yàn)椤堵樽硭幤泛途袼幤饭芾項(xiàng)l例》只是依據(jù)《禁毒法》的授權(quán)完成毒品管制事項(xiàng)并設(shè)置毒品管制附表，而并不根據(jù)毒品種類(lèi)來(lái)對(duì)應(yīng)刑罰。這一功能是由《刑法》來(lái)完成的，由刑法規(guī)定毒品犯罪的犯罪構(gòu)成與法定刑設(shè)置，但在《刑法》文本中也只規(guī)定了少數(shù)幾種毒品的量刑規(guī)則。對(duì)于絕大多數(shù)的毒品，則需要通過(guò)《非法藥物折算表》等中介規(guī)則，將每一種毒品的種類(lèi)和數(shù)量對(duì)應(yīng)到海洛因或甲基苯丙胺等“標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)”，才能對(duì)應(yīng)到刑法規(guī)范并判斷量刑的幅度。在我國(guó)的禁毒法律體系中，這一模式事實(shí)上體現(xiàn)出單行立法所蘊(yùn)含的特征——《禁毒法》作為抽象立法，其重要的立法目的在于制定毒品治理的大政方針和政策取向；而在具體的工作上，則以授權(quán)立法的形式賦予行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章等不同層級(jí)立法制定相應(yīng)規(guī)則。《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》只需要完成毒品的管制和分類(lèi)即可，無(wú)需對(duì)毒品作出進(jìn)一步的法律評(píng)價(jià)，該條例也缺乏搭建毒品種類(lèi)與毒品犯罪和刑罰之間聯(lián)動(dòng)關(guān)系的權(quán)限，這一部分職責(zé)應(yīng)當(dāng)交由刑法典去完成。但是，《刑法》不太可能在條文中逐一列舉每一種毒品的量刑規(guī)則，只得通過(guò)繼續(xù)設(shè)置毒品數(shù)量的折算或量化標(biāo)準(zhǔn)，以此建構(gòu)“種類(lèi)—數(shù)量—刑罰”之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系。可見(jiàn)，相對(duì)于分類(lèi)管制，分級(jí)管制在綜合立法中更有助于保障法典的結(jié)構(gòu)精煉和適用簡(jiǎn)潔，而分類(lèi)管制則需要通過(guò)諸多的單行立法來(lái)達(dá)成同樣的目的。
除了立法形式上的外觀差異，分級(jí)管制在實(shí)質(zhì)上更多考慮了毒品自然屬性之間的差異以及毒品引發(fā)社會(huì)危害的程度大小，更符合立法科學(xué)性的要求。分級(jí)管制在管制的過(guò)程中已然考慮了“在毒品的本質(zhì)中歸納出的立法者所關(guān)心的一般性特征”，相對(duì)而言，分類(lèi)管制并不能從規(guī)范本身呈現(xiàn)出對(duì)毒品所作出的法律評(píng)價(jià)，從而使立法目的的實(shí)現(xiàn)過(guò)程顯得間接與復(fù)雜。在毒品管制制度中，管制某種物質(zhì)的條件和毒品分級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是存在差異的，前者是基于某種特定的性質(zhì)而將其歸于毒品，并對(duì)其施以管制；而后者考慮的因素顯然更多，毒品的濫用可能、濫用程度乃至社會(huì)的容忍程度，都可能作為分級(jí)的要素而在立法時(shí)得以考量。
一般來(lái)說(shuō)，法律在介入毒品管制時(shí)，只需要考量某種物質(zhì)是否具有客觀的特征。例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“毒品危害防治條例”以“成癮性、濫用性及對(duì)社會(huì)危害性”作為管制的依據(jù)；澳門(mén)特別行政區(qū)的《禁止不法生產(chǎn)、販賣(mài)和吸食麻醉藥品及精神藥物》以“潛在的致命力，濫用后出現(xiàn)的癥狀的強(qiáng)烈程度，戒斷所帶來(lái)的危險(xiǎn)性與對(duì)其產(chǎn)生依賴(lài)的程度”作為管制依據(jù)；而美國(guó)《管制物質(zhì)法》依據(jù)“成癮性、藥理作用、科學(xué)認(rèn)知、濫用范圍、公共健康風(fēng)險(xiǎn)、依賴(lài)性”等條件作為管制依據(jù)。可以看出，毒品管制只需要考慮“靜態(tài)”的客觀屬性，但分級(jí)管制除了要考察這些客觀的要素，還需要結(jié)合更多的條件和標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)《管制物質(zhì)法》將已管制為毒品的物質(zhì)的“成癮潛力、藥用價(jià)值、依賴(lài)程度”作為分級(jí)要素，與管制要素相比，分級(jí)要素大都是“動(dòng)態(tài)”的。顯然，分級(jí)是建立在管制基礎(chǔ)上的，確定毒品級(jí)別的前提是該物質(zhì)已經(jīng)受到了管制，然后才能結(jié)合立法目的考慮分級(jí)。在《管制物質(zhì)法》中，分級(jí)所考慮的“藥用價(jià)值”被解釋為“現(xiàn)實(shí)的可接受的醫(yī)療用途”，這對(duì)于特定的毒品來(lái)說(shuō)是漸進(jìn)的或動(dòng)態(tài)的過(guò)程，某種毒品很可能在當(dāng)前或者可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)都缺乏醫(yī)療用途，但不代表伴隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步其一直缺乏醫(yī)療的用途；反之，某種毒品可能在當(dāng)前有重要的醫(yī)療用途，或者相對(duì)于其成癮性來(lái)說(shuō)，醫(yī)療的作用更大一些，但隨著醫(yī)療水平的提高，很可能出現(xiàn)更有效或者更安全的藥物，此時(shí)其也就喪失了“現(xiàn)實(shí)的或者可接受的醫(yī)療用途”。因此，分級(jí)所考慮的要素較之于管制更為復(fù)雜，如氯胺酮具有麻醉、致幻以及興奮等作用，成癮性及成癮潛力顯著，濫用規(guī)模龐大，我國(guó)在2004年就將其列入第一類(lèi)精神藥物予以管制。然而，由于氯胺酮作為麻醉劑使用難以替代，至今仍是世界衛(wèi)生組織“基本藥物清單”（Essential Medicines WHO Model List）中的藥物。2019年3月5日，美國(guó)聯(lián)邦食品與藥品管理局（FDA）批準(zhǔn)含有“艾氯胺酮”的新藥“Spravato”上市，專(zhuān)門(mén)用于治療難治性重度抑郁癥（treatment-resistant depression），這是30多年來(lái)FDA第一次批準(zhǔn)抗抑郁藥上市。正因?yàn)槁劝吠哂休^高的醫(yī)藥價(jià)值，即便其成癮性較強(qiáng)，從20世紀(jì)70年代至今在美國(guó)的濫用規(guī)模也較大，但美國(guó)也只是在1999年才將其納入附表Ⅲ（三級(jí)）予以管制。
影響毒品分級(jí)的因素非常復(fù)雜，除了要參考毒品的自然屬性，更多是從法律管制的可行性、緊迫性及其正當(dāng)使用的價(jià)值等角度來(lái)考慮的。且與毒品管制的要素不同，分級(jí)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，級(jí)別高低并不是固定的，隨著毒品濫用范圍、醫(yī)療價(jià)值的變化，毒品的級(jí)別都會(huì)受到影響。例如，1971年英國(guó)頒布的《濫用毒品法案》將大麻規(guī)定在B級(jí)（Class B），而隨著歐洲大麻“合法化”的潮流，歐洲各國(guó)的大麻管制政策都有趨于輕緩的趨勢(shì)。2003年通過(guò)的《濫用毒品法案（修正案）》，將大麻從B級(jí)調(diào)整為C級(jí)，意圖整合執(zhí)法和司法資源，著重打擊A級(jí)毒品。隨著大麻泛濫的日益嚴(yán)重，2009年英國(guó)又將大麻再次列為B級(jí)毒品。同一毒品在不同級(jí)別之間的流轉(zhuǎn)，代表著國(guó)家對(duì)于該毒品復(fù)雜的價(jià)值判斷，整體禁毒政策的調(diào)整、流行趨勢(shì)的變化乃至法律管制有效性的考察，都可能會(huì)影響到毒品級(jí)別的厘定。通過(guò)級(jí)別的調(diào)整，既可以順應(yīng)宏觀的毒品管制政策要求，強(qiáng)化或減弱對(duì)某些毒品的管制強(qiáng)度，同時(shí)還可以靈活調(diào)整執(zhí)法和司法負(fù)擔(dān)，將有限的法律資源用于打擊防范級(jí)別更高的毒品。從我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)管制氯胺酮的立法過(guò)程，也可以清晰地觀察到毒品分級(jí)時(shí)立法所考量要素的復(fù)雜性。2002年臺(tái)灣地區(qū)將氯胺酮列為三級(jí)毒品，彼時(shí)查緝的數(shù)量為臺(tái)灣地區(qū)第三，到2006年氯胺酮查獲數(shù)量已經(jīng)躍升為第一，濫用升高的趨勢(shì)極為明顯，因此“衛(wèi)生署”建議將氯胺酮升級(jí)為二級(jí)毒品，2007年經(jīng)“毒品審議委員會(huì)”動(dòng)議審查，但“立法機(jī)構(gòu)”基于“升級(jí)列管后導(dǎo)致司法管制及矯治、醫(yī)療等社會(huì)成本之考量”，該提案最終未獲通過(guò)。也就是說(shuō)，氯胺酮若從三級(jí)升級(jí)為二級(jí)，可能會(huì)使執(zhí)法與司法資源向打擊防范氯胺酮傾斜，從而導(dǎo)致刑事案件及犯罪人數(shù)量增多，現(xiàn)有的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)難以應(yīng)對(duì)如此眾多因毒品升級(jí)而出現(xiàn)的犯罪人，可能會(huì)出現(xiàn)司法資源不當(dāng)分配的現(xiàn)象，而矯正和醫(yī)療機(jī)構(gòu)也難以應(yīng)對(duì)突然增多的違法者，勢(shì)必造成社會(huì)消化吸毒者成本的顯著增加，綜合考量這些復(fù)雜因素之后，并沒(méi)有將氯胺酮升為二級(jí)毒品。
如前所述，毒品分級(jí)管制的考量因素極為復(fù)雜，但與分類(lèi)管制不同，分級(jí)更多地考慮立法的科學(xué)性以及法律適用的可操作性。例如，毒品在受到管制時(shí)需要考慮“成癮性或?yàn)E用性”，也即毒品所具有的“可被濫用”的原因以及成癮的程度，這是毒品所含有的化學(xué)成分必然引致的后果。而毒品分級(jí)所考量的“濫用情形”，則是純粹的社會(huì)現(xiàn)象。在一個(gè)特定的社會(huì)當(dāng)中，毒品濫用的種類(lèi)不僅由毒品的成癮性或?yàn)E用性決定，還可能含有族群習(xí)慣、毒品供給量以及文化積淀等因素。例如，對(duì)于芬太尼類(lèi)物質(zhì)的管制，芬太尼類(lèi)物質(zhì)在我國(guó)并不流行，即便其成癮性極高，極易造成吸毒者的身體危害，但我國(guó)管制芬太尼的訴求更多地是基于契合國(guó)際公約以及配合國(guó)際禁毒形勢(shì)的選擇。而對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，芬太尼的濫用極為普遍，因此α-甲基芬太尼和甲基芬太尼在1981年和1986年分別被列入一級(jí)毒品予以管制，2016年丁酰芬太尼和β-羥基硫芬太尼被列入一級(jí)毒品。根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，2017年芬太尼在美國(guó)導(dǎo)致近3萬(wàn)人死亡，比2016年上升45%。2019年，美國(guó)參議院甚至在2020年財(cái)政年度的《國(guó)防授權(quán)法》（National Defense Authorization Act）中制定了一項(xiàng)《芬太尼制裁法》（Fentanyl Sanctions Act），意圖通過(guò)強(qiáng)化芬太尼的管制，減少因其濫用而導(dǎo)致的吸毒者死亡。
可見(jiàn)，毒品的自然屬性并不直接對(duì)應(yīng)法律屬性。毒品在受到管制之后，其衍生的法律評(píng)價(jià)是由多方面因素來(lái)決定的。很可能出現(xiàn)某種毒品雖極度危險(xiǎn)，但實(shí)踐中幾乎沒(méi)有濫用的現(xiàn)象，如卡芬太尼或者二氫埃托啡等毒品的毒性極高，基本不可能被用于吸毒者濫用，這些毒品在實(shí)踐中大多是作為添加劑來(lái)使用的，用于提高不法分子自制毒品的品位，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于制造毒品的原料或配劑。同理，也很可能出現(xiàn)某種毒品雖已經(jīng)被列入管制，但由于因其相對(duì)于新類(lèi)型毒品可能造成的危害更大或不適應(yīng)毒品濫用的潮流而被濫用者所拋棄，如目前幾乎沒(méi)有吸毒者濫用鴉片、古可柯等毒品，其更多被用于合成海洛因或可卡因。此外，還可能出現(xiàn)雖然被列入毒品目錄，但隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)不斷變化，導(dǎo)致對(duì)該毒品的管制態(tài)度出現(xiàn)波動(dòng)，甚至在一國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)不同的法律評(píng)價(jià)，如大麻在美國(guó)《管制物質(zhì)法》中依然是一級(jí)毒品，但有些州對(duì)大麻持“合法化”態(tài)度，并制定了相應(yīng)的法案予以明確。
面對(duì)毒品濫用情勢(shì)的變化和毒品政策的不斷更迭，如何建立對(duì)涉毒行為的法律評(píng)價(jià)就成為立法者所需要考慮的重要問(wèn)題。刑法在規(guī)范毒品犯罪之時(shí)，需要制定相對(duì)確定的法定刑，由于毒品的種類(lèi)各異、濫用情形差別明顯、數(shù)量與危害性之間等要素非常復(fù)雜，刑法規(guī)范顯然不可能在具體個(gè)案中確定毒品的量刑規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)在事前就確立毒品與對(duì)應(yīng)的法定刑規(guī)則之間的關(guān)系。分級(jí)管制根據(jù)毒品的自然屬性和法律評(píng)價(jià)綜合考慮毒品級(jí)別，只需要對(duì)特定的級(jí)別設(shè)定對(duì)應(yīng)的法律后果，就可以統(tǒng)一司法適用的標(biāo)準(zhǔn)，從而大大簡(jiǎn)略司法認(rèn)定的過(guò)程。例如，荷蘭《鴉片法》第2條和第3條分別規(guī)定了涉及附表Ⅰ和附表Ⅱ的毒品犯罪，兩個(gè)條文規(guī)定的犯罪行為是一致的，即“下列涉毒行為是非法的：A.帶入或帶出荷蘭領(lǐng)土；B.予以種植、加工、販賣(mài)、分發(fā)、提供或運(yùn)輸；C.持有；D.制造”。同時(shí)，該法第10條規(guī)定，故意違反本法第2條第（A）項(xiàng)規(guī)定的，處十二年以下有期徒刑或第五類(lèi)罰金；故意違反本法第2條第（B）或（D）項(xiàng)規(guī)定的，處八年以下有期徒刑或第五類(lèi)罰金；故意違反本法第2條第（C）項(xiàng)規(guī)定的，處六年以下有期徒刑或第五類(lèi)罰金。在該法第11條規(guī)定，故意違反本法第3條第（B）、（C）或（D）項(xiàng)規(guī)定的，處兩年以下有期徒刑或第四類(lèi)罰金；故意違反本法第3條第（A）項(xiàng)規(guī)定的，處四年以下有期徒刑或者第五類(lèi)罰款。這樣的規(guī)定在法典中顯得極為簡(jiǎn)潔，在毒品分級(jí)列表已經(jīng)確定的情形下，只需規(guī)定某一級(jí)別所對(duì)應(yīng)的法定刑即可，無(wú)需對(duì)毒品種類(lèi)和數(shù)量再進(jìn)行逐一描述，而且法定刑的差異也一目了然。附表Ⅰ毒品和附表Ⅱ毒品的法定刑差異較大，體現(xiàn)出附表Ⅰ毒品不僅在自然屬性上更具成癮性或毒效性，在濫用性或社會(huì)危害性的評(píng)價(jià)上也更為嚴(yán)厲，相當(dāng)于以規(guī)定不同法定刑的形式，為每一級(jí)毒品的刑罰正當(dāng)性做了背書(shū)。又如，澳門(mén)特別行政區(qū)《禁止不法生產(chǎn)、販賣(mài)和吸食麻醉藥品及精神藥物》第7條“不法生產(chǎn)麻醉藥品及精神藥物”規(guī)定，“未經(jīng)許可而種植、生產(chǎn)、制造、提煉或調(diào)制表一至表三所列植物、物質(zhì)或制劑者，處五年到十五年徒刑；已獲許可但違反有關(guān)許可的規(guī)定而實(shí)施上款所指行為者，處六年至十六年徒刑”“如屬表四所列植物、物質(zhì)或制劑，則行為人屬第一款的情況，處一年至五年徒刑，屬第二款的情況，處二年至八年徒刑”。在分級(jí)管制與分級(jí)裁量聯(lián)動(dòng)的情形下，刑罰的裁量與毒品級(jí)別掛鉤，從而體現(xiàn)司法裁量的統(tǒng)一和穩(wěn)定。同時(shí)，毒品級(jí)別的制定和調(diào)整又掌握在立法者手中，便于立法者在審視毒品形勢(shì)以及濫用規(guī)模等現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，及時(shí)調(diào)整毒品級(jí)別予以應(yīng)對(duì)。例如，美國(guó)的管制物質(zhì)附表，從1970年10月27日起的兩年內(nèi)，每半年予以修訂與發(fā)布，此后每年修訂與公布毒品目錄和級(jí)別的調(diào)整；澳門(mén)特別行政區(qū)以“聯(lián)合國(guó)本身機(jī)關(guān)通過(guò)的修改作出調(diào)整”，作為其自身立法調(diào)整級(jí)別和附表的依據(jù)；而臺(tái)灣地區(qū)則規(guī)定，“毒品之分級(jí)及品項(xiàng)，又‘法務(wù)部’同‘行政院衛(wèi)生署’組成審議委員會(huì)，每三個(gè)月定期檢討”。毒品級(jí)別的可調(diào)整性，意味著立法者可以在有限的時(shí)間內(nèi)，通過(guò)調(diào)整毒品所在的級(jí)別，在不修訂法定刑的前提下，就能充分調(diào)動(dòng)法律資源，實(shí)時(shí)應(yīng)對(duì)毒品濫用形勢(shì)。
我國(guó)禁毒立法并未采納分級(jí)管制的模式，而是以分類(lèi)和簡(jiǎn)單列舉的形式，將毒品分為麻醉藥品和精神藥品并建立相應(yīng)的附表。客觀來(lái)說(shuō)，這一立法策略體現(xiàn)出我國(guó)禁毒立法在毒品種類(lèi)、屬性以及濫用風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題上仍舊缺乏理性認(rèn)識(shí)，在法律規(guī)范上也呈現(xiàn)出應(yīng)對(duì)性的特征。1987年《麻醉藥品管理辦法》和1988年《精神藥品管理辦法》頒布至今，我國(guó)的禁毒立法一直秉承著毒品分類(lèi)管制的模式。1997年《刑法》、2005年《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》以及2008年《禁毒法》，也都是在分類(lèi)的基礎(chǔ)上搭建毒品犯罪的定罪量刑規(guī)則。但是，分類(lèi)管制并未從規(guī)范上明確區(qū)分毒品的差異性，缺乏法律上的指引與教育功能，并不利于禁毒工作的開(kāi)展。從宏觀上看，分類(lèi)管制不參與毒品法律評(píng)價(jià)的特征，使其無(wú)法清晰地反映毒情形勢(shì)的變化，也難以反饋到毒品政策層面以促進(jìn)政策適時(shí)調(diào)整，因此造成行政或司法資源的無(wú)謂消耗。而從微觀上看，在現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法和司法實(shí)踐中，分類(lèi)管制也難以在具體工作中取得良好的效果。對(duì)于毒品消費(fèi)行為來(lái)說(shuō)，在分類(lèi)管制的法律框架之下，吸毒者濫用成癮性不同的毒品對(duì)其行為性質(zhì)的判斷并無(wú)差異，法律后果也沒(méi)有區(qū)別，在法律評(píng)價(jià)時(shí)缺乏對(duì)毒品的濫用可能、濫用程度以及對(duì)人體的危害等要素的判斷，這就導(dǎo)致很難對(duì)吸毒者開(kāi)展有針對(duì)性的戒毒措施；而對(duì)于毒品供給行為，分類(lèi)管制的弊端也很明顯，由于毒品的進(jìn)化速率極快，每當(dāng)出現(xiàn)新類(lèi)型的毒品，在列舉管制新毒品種類(lèi)的同時(shí)，又需要重新制定關(guān)于新類(lèi)型毒品的入罪與量刑的標(biāo)準(zhǔn)。久而久之，解釋和批復(fù)日積月累，數(shù)量繁多，對(duì)司法適用產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，也嚴(yán)重影響法典的權(quán)威和統(tǒng)一。因此，建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的毒品分級(jí)管制制度，對(duì)于我國(guó)的禁毒工作來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)是迫切的需求和可行的路徑。
毒品政策意味著國(guó)家對(duì)于毒品的容忍、管制、消減或者禁絕的態(tài)度以及在此態(tài)度之下構(gòu)建的各種制度并予以實(shí)現(xiàn)的手段。影響毒品政策的因素極為復(fù)雜，“其中既有國(guó)家意識(shí)形態(tài)、政治立場(chǎng)等固有因素，也體現(xiàn)為國(guó)家為了應(yīng)對(duì)特別的社會(huì)形勢(shì)、樹(shù)立道德傳統(tǒng)乃至遵從歷史慣性的對(duì)策性考量”。因此，毒品政策既需要從關(guān)于毒品的科學(xué)知識(shí)中獲得支撐，也應(yīng)當(dāng)在法治的框架下運(yùn)行，使之契合毒品本身的自然屬性，同時(shí)發(fā)揮對(duì)毒情形勢(shì)的應(yīng)對(duì)性作用。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，毒品政策應(yīng)有所側(cè)重，也應(yīng)當(dāng)在不斷變動(dòng)的過(guò)程中有效地發(fā)揮作用。
我國(guó)一直以來(lái)都秉承“重刑治毒”的毒品政策，中華人民共和國(guó)成立后的禁毒立法大多圍繞著嚴(yán)厲懲戒涉毒行為來(lái)確立具體規(guī)范，在立法訴求上，堅(jiān)持認(rèn)為“毒品危害人民健康，滋生犯罪和腐敗，破壞可持續(xù)發(fā)展，危及國(guó)家安全和世界和平，對(duì)一切毒品違法犯罪活動(dòng)必須嚴(yán)加禁絕；中國(guó)人民對(duì)毒品危害有切膚之痛，禁毒是中國(guó)人民的根本利益所在”。這一固有的觀點(diǎn)反映到禁毒立法上，主要是以擴(kuò)張毒品犯罪圈、加重毒品犯罪刑罰作為基本主張，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)“厲行禁毒是黨和政府的一貫立場(chǎng)和堅(jiān)決主張”，因此，禁毒工作也被提高到“關(guān)系國(guó)家安危、民族興衰和人民福祉”的高度，嚴(yán)厲打擊毒品犯罪，“深入開(kāi)展禁毒人民戰(zhàn)爭(zhēng)”，這些富含宣傳意味的詞句在規(guī)范性文件中屢見(jiàn)不鮮，足以看出我國(guó)毒品政策的傾向。在這一政策背景之下，重刑治毒的理念逐漸在司法實(shí)踐中得以印證。根據(jù)《〈人民法院禁毒工作白皮書(shū)〉（2012-2017）》的統(tǒng)計(jì)，2012年至2016年毒品犯罪案件在全部刑事案件中的比例從2012年的7.73%增至2016年的10.54%，毒品犯罪的增長(zhǎng)幅度是全部刑事案件總體增幅的4.12倍，判處五年有期徒刑以上刑罰的重刑率總體為21.91%，各年度的重刑率均高于同期全部刑事案件重刑率十余個(gè)百分點(diǎn)。“重刑治毒”的毒品政策強(qiáng)調(diào)對(duì)毒品施以嚴(yán)格管制，這是在毒品管制立法上采取分類(lèi)而非分級(jí)模式的重要原因。由于分類(lèi)只是對(duì)毒品簡(jiǎn)單地劃分類(lèi)別，并不區(qū)分毒品種類(lèi)之間的差異，從而為法律上采取同等的嚴(yán)厲評(píng)價(jià)奠定了基礎(chǔ)。根據(jù)《刑法》第347條的規(guī)定，“走私、販賣(mài)、運(yùn)輸、制造毒品，無(wú)論數(shù)量多少，都應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任，予以刑事處罰”，這就意味著毒品種類(lèi)和數(shù)量對(duì)于定罪來(lái)說(shuō)并沒(méi)有任何影響，在這一規(guī)則之下，毒品是否分類(lèi)并沒(méi)有太大的意義，將毒品分為麻醉藥品和精神藥品，只是從藥理和成癮屬性上進(jìn)行的類(lèi)別劃分，或者作為締約國(guó)以國(guó)內(nèi)立法的形式契合聯(lián)合國(guó)禁毒公約，在法律定性上幾乎沒(méi)有參與度。即便沒(méi)有分類(lèi)，任何毒品也都應(yīng)當(dāng)受到法律的同一評(píng)價(jià)。這樣的立法樣態(tài)雖符合我國(guó)基本的毒品政策，但在執(zhí)法和司法實(shí)踐中，毒品分類(lèi)管制模式逐漸暴露出較多問(wèn)題。
毒品成癮性存在差異，這是毒品固有的理化屬性差別所致，此外，毒品的濫用規(guī)模和程度及其衍生的社會(huì)危害性也存在著本質(zhì)的不同，這是客觀的現(xiàn)象，并不以毒品政策的導(dǎo)向而改變。在我國(guó)不同時(shí)期，毒品的濫用種類(lèi)和規(guī)模存在著很大的區(qū)別，在毒情形勢(shì)產(chǎn)生劇烈變化的情形下，一味對(duì)所有毒品都采取高壓態(tài)勢(shì)，客觀來(lái)看是不合理的，顯然，以分類(lèi)為主要方式的毒品管制模式，以類(lèi)型這一粗放的劃分標(biāo)準(zhǔn)作為法律評(píng)價(jià)的依據(jù)，難以反映出毒品濫用種類(lèi)變化對(duì)社會(huì)危害所產(chǎn)生的具體影響。根據(jù)歷年《中國(guó)毒品形勢(shì)報(bào)告》的統(tǒng)計(jì)可知，2014年，濫用合成毒品人員145.9萬(wàn)名，占登記在冊(cè)吸毒人員總數(shù)的49.4%，其中濫用冰毒人員119萬(wàn)名，比上一年同比增加40.5%，濫用氯胺酮人員22.2萬(wàn)名，合成毒品濫用群體比例首次超過(guò)海洛因?yàn)E用群體比例，反映出中國(guó)毒品濫用結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化；2015年，全國(guó)共查處有吸毒行為人員106.2萬(wàn)人次，其中新發(fā)現(xiàn)吸毒人員53.1萬(wàn)名，濫用阿片類(lèi)毒品人員占17.4%，濫用合成毒品人員占80.5%；2016年，“毒品濫用種類(lèi)多元并存，全國(guó)查獲復(fù)吸人員已由過(guò)去以濫用阿片類(lèi)人員為主轉(zhuǎn)變?yōu)闉E用合成毒品人員為主，制造走私新精神活性物質(zhì)問(wèn)題突出，未管制的新精神活性物質(zhì)開(kāi)始出現(xiàn)”；2017年，“一些不法分子通過(guò)改變形態(tài)包裝，生產(chǎn)銷(xiāo)售‘咔哇潮飲’‘彩虹煙’‘咖啡包’‘小樹(shù)枝’等新類(lèi)型毒品，花樣不斷翻新，具有極強(qiáng)的偽裝性、迷惑性和時(shí)尚性，以青少年在娛樂(lè)場(chǎng)所濫用為主”；2018年，“毒品市場(chǎng)花樣多，新類(lèi)型毒品不斷出現(xiàn)，全年新發(fā)現(xiàn)新精神活性物質(zhì)31種，新精神活性物質(zhì)快速發(fā)展蔓延是目前全球面臨的突出問(wèn)題”。可見(jiàn)，毒情形勢(shì)在短時(shí)間內(nèi)劇烈變動(dòng)，其原因既可能是毒品種類(lèi)自然進(jìn)化所致的結(jié)果，也可能是毒品濫用群體消費(fèi)喜好變化的反映，更有可能是司法活動(dòng)與毒品犯罪之間互動(dòng)的產(chǎn)物，這勢(shì)必要求毒品治理的策略應(yīng)當(dāng)更具有適應(yīng)性和應(yīng)對(duì)性。即便保持“重刑治毒”的政策導(dǎo)向，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出不同毒品在治理過(guò)程中的輕重緩急，這并非在動(dòng)搖我國(guó)毒品治理的政策導(dǎo)向，而是寄望于通過(guò)甄別毒品所衍生的社會(huì)危害大小以及毒品本身的濫用規(guī)模，有針對(duì)性地打擊那些濫用廣泛、社會(huì)危害嚴(yán)重的毒品，從而以盡可能少的執(zhí)法與司法資源耗費(fèi)，取得盡可能好的毒品治理成果。
在立法上通過(guò)分級(jí)管制適當(dāng)調(diào)整控制、防范和打擊毒品的具體路徑，突出對(duì)濫用性較強(qiáng)、濫用范圍較廣以及社會(huì)危害性較大的毒品種類(lèi)的治理，顯然是可行的。在域外的立法例中，以分級(jí)突出毒品治理的重心是常見(jiàn)的做法。例如，荷蘭《鴉片法》第11條第2款規(guī)定，針對(duì)附表Ⅱ所列毒品實(shí)施犯罪的，處兩年以下有期徒刑或者第四類(lèi)罰金，但同時(shí)該條第6款規(guī)定，若涉及不超過(guò)30克的大麻，則不適用上述規(guī)范。這一條是1976年《鴉片法》修正案所創(chuàng)設(shè)的，在加重走私毒品刑罰的前提下，弱化了對(duì)大麻等軟性毒品的限制，從而符合荷蘭由“司法懲戒”向“公共醫(yī)療”的毒品政策轉(zhuǎn)向。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)管制氯胺酮的歷程，也能夠清晰地觀察到這一訴求：2002年氯胺酮被列為三級(jí)毒品，根據(jù)“毒品危害防制條例”的規(guī)定，“無(wú)正當(dāng)理由持有或施用第三級(jí)或第四級(jí)毒品者，處新臺(tái)幣一萬(wàn)元以上五萬(wàn)元以下罰鍰，并應(yīng)限期令其接受四小時(shí)以上八小時(shí)以下之毒品危害講習(xí)”。然而，隨著之后氯胺酮濫用規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，2007年“衛(wèi)生署”建議將其升級(jí)為二級(jí)毒品。而根據(jù)“毒品危害防治條例”第10條的規(guī)定，“施用第二級(jí)毒品者，處三年以下有期徒刑”，如果將氯胺酮升級(jí)為二級(jí)，那么處理方式將從行政罰升格為刑罰，這勢(shì)必會(huì)影響到已經(jīng)分配固定的執(zhí)法和司法資源，增加警察的負(fù)擔(dān)和戒治場(chǎng)所的壓力。因此，在經(jīng)過(guò)慎重考慮之后，氯胺酮的級(jí)別仍舊保留在三級(jí)。可見(jiàn)，毒品級(jí)別的調(diào)整可以調(diào)動(dòng)有限的行政與司法資源，有針對(duì)性地打擊防范那些社會(huì)危害性較大的毒品，這是執(zhí)法與司法活動(dòng)對(duì)于毒品管制形成的反饋，在這一雙向的互動(dòng)過(guò)程中，有助于在保持毒品政策基調(diào)的前提下，精準(zhǔn)開(kāi)展禁毒工作。有鑒于此，已有學(xué)者指出，“對(duì)不同種類(lèi)的毒品犯罪一視同仁的重刑主義打擊并未取得良好的威懾效果和社會(huì)效果，反而造成了司法資源的過(guò)度使用”，因而建議“我國(guó)應(yīng)借鑒歐洲國(guó)家毒品分級(jí)制度，根據(jù)毒品成癮性和危害性，結(jié)合我國(guó)毒情適時(shí)更新毒品目錄，建立毒品分級(jí)制度，構(gòu)建不同等級(jí)毒品的管制、毒品犯罪與懲治的法律規(guī)范體系”。
（二）難以及時(shí)響應(yīng)新類(lèi)型毒品
毒品管制制度最為重要的功能，是及時(shí)有效地對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)的危害社會(huì)且具有毒品自然屬性的物質(zhì)加以管制，從而確定其法律屬性；再通過(guò)管制立法與刑法、治安管理處罰法等部門(mén)法的關(guān)聯(lián)，對(duì)涉毒行為施以法律評(píng)價(jià)，從而防范毒品的蔓延。一直以來(lái)，我國(guó)的毒品管制制度都采取“抽象定義+簡(jiǎn)單列舉”的形式，對(duì)不同種類(lèi)的毒品逐一管制，并形成了固定的毒品管制附表。但是，面對(duì)當(dāng)前層出不窮且更新極快的新類(lèi)型毒品，簡(jiǎn)單列舉的模式已經(jīng)難以應(yīng)對(duì)。
通過(guò)梳理我國(guó)毒品管制立法可以看出，1978年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《麻醉藥品管理?xiàng)l例》規(guī)定，“麻醉藥品是指能成癮癖的毒性藥品，使用得當(dāng)，可以治病，使用不當(dāng)，就會(huì)發(fā)生流弊，危害人民……麻醉藥品包括：阿片類(lèi)、嗎啡類(lèi)、可卡因類(lèi)及衛(wèi)生部指定的其他易成癮癖的毒性藥品”，但該條例并未設(shè)立麻醉藥品品種目錄。1979年衛(wèi)生部發(fā)布的《麻醉藥品管理?xiàng)l例細(xì)則》，附設(shè)了“麻醉藥品品種范圍及每季購(gòu)用限量表”。1987年《麻醉藥品管理辦法》施行以后，承繼《麻醉藥品管理?xiàng)l例》對(duì)麻醉藥品的定義，也并未新增毒品目錄。1988年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《精神藥品管理辦法》，規(guī)定“精神藥品是指直接作用于中樞神經(jīng)系統(tǒng)，使之興奮或抑制，連續(xù)適用能產(chǎn)生依賴(lài)性的藥品”，由此形成了將毒品分為“麻醉藥品”和“精神藥品”的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。1989年衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于貫徹執(zhí)行<精神藥品管理辦法>的通知》，在附件中增設(shè)了《精神藥品品種表》。1996年衛(wèi)生部印發(fā)《關(guān)于發(fā)布<麻醉藥品品種目錄><精神藥品品種目錄>的通知》，首次將麻醉藥品和精神藥品的品種目錄合并在同一規(guī)范性文件中。2005年國(guó)務(wù)院公布的《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》，也將《麻醉藥品品種目錄》和《精神藥品品種目錄》作為列舉毒品的基本附表，該條例同時(shí)規(guī)定，“目錄由國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門(mén)、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門(mén)制定、調(diào)整并公布”。然而，從2005年至今，《麻醉藥品品種目錄》和《精神藥品品種目錄》僅在2007年和2013年進(jìn)行了較大規(guī)模的修訂。除了規(guī)模化的修訂毒品目錄，在《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》頒布之后的16年里，僅增補(bǔ)了四種毒品，包括2015年將“含可待因復(fù)方口服液體制劑”列入二類(lèi)精神藥物；2019年將“羥考酮復(fù)方制劑”按照含量分別列入一、二級(jí)精神藥品，將“丁丙諾啡與納洛酮”的復(fù)方口服固體制劑列入第二類(lèi)精神藥品；2020年將“瑞馬唑侖”列入第二類(lèi)精神藥品。且除了“瑞馬唑侖”，另外三種毒品本來(lái)就已經(jīng)列入相應(yīng)的目錄，增補(bǔ)的是這三種毒品的復(fù)方制劑。面對(duì)日益翻新的毒品種類(lèi)，《麻醉藥品品種目錄》和《精神藥品品種目錄》事實(shí)上已經(jīng)處于相對(duì)“休眠”的狀態(tài)，在運(yùn)行的過(guò)程中很少有新的毒品種類(lèi)予以增補(bǔ)。原因在于，2015年公安部、國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局、國(guó)家禁毒辦印發(fā)了《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》（公通字〔2015〕27號(hào)），該辦法附設(shè)了《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“《增補(bǔ)目錄》”），在初始目錄中就增列了116種“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品”，而在此之后，2017年3月和2017年7月分別將“卡芬太尼”“U47700”等8種物質(zhì)列入《增補(bǔ)目錄》，2018年9月將“4-氯乙卡西酮”等32種物質(zhì)列入《增補(bǔ)目錄》，2019年5月和2021年7月將芬太尼類(lèi)和人工合成大麻素類(lèi)物質(zhì)整類(lèi)列入《增補(bǔ)目錄》。可見(jiàn)，在《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》印發(fā)實(shí)施之后，我國(guó)傳統(tǒng)的“麻醉藥品和精神藥品”二分法已經(jīng)被打破，目前的管制目錄，除了附設(shè)于《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》之下的《麻醉藥品品種目錄》和《精神藥品品種目錄》，還有附設(shè)于《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》之下的《增補(bǔ)目錄》，且在后者印發(fā)之后，毒品管制的主要功能都由其承擔(dān)，前者幾乎處于停滯的狀態(tài)。
《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》規(guī)定，其管制的非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品，是“未作為藥品生產(chǎn)和使用，具有成癮性或者成癮潛力且易被濫用的物質(zhì)”，且“發(fā)現(xiàn)醫(yī)藥用途，調(diào)整列入藥品目錄的，不再列入非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種目錄”。可見(jiàn)，《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》規(guī)定的管制措施并不具有確定性和終局性，在列入《增補(bǔ)目錄》之后，還有可能被轉(zhuǎn)移到別的毒品附表，這也顯示出《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》實(shí)際具有臨時(shí)管制的特征，意圖在于盡快對(duì)可能流行的毒品加以管制，防范其衍生危害。但是，這也就導(dǎo)致對(duì)新類(lèi)型毒品的管制缺乏相應(yīng)的理化屬性分析以及法律評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，列入管制之后難以就此展開(kāi)執(zhí)法和司法活動(dòng)，此時(shí)仍須就列管物質(zhì)逐一厘清其成癮性和毒效性并制定定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，然而這勢(shì)必會(huì)啟動(dòng)繁冗的立法程序，與管制新類(lèi)型毒品的速率要求相悖。
以分級(jí)管制應(yīng)對(duì)新類(lèi)型毒品具有更好的效果，在尚不知曉新類(lèi)型毒品的成癮性、濫用性等特性的前提下，將其列入較低的毒品級(jí)別，以表明管制的態(tài)度，也可以聯(lián)動(dòng)充分的執(zhí)法和司法依據(jù)，而在厘清其基本屬性之后再將其放置在較為合理的級(jí)別，同樣可以平穩(wěn)過(guò)渡，不至于在司法處遇上顯得突兀。例如，2016年9月26日，針對(duì)在美國(guó)泛濫嚴(yán)重的呋喃基芬太尼，美國(guó)聯(lián)邦緝毒署向司法部長(zhǎng)提出臨時(shí)管制申請(qǐng)，將其列入二級(jí)毒品予以管制。而在確定其成癮性強(qiáng)度和濫用可能性之后，又將其列入一級(jí)毒品。我國(guó)近年來(lái)不斷增列新類(lèi)型毒品，在管制措施上已經(jīng)取得了較大的成果，截至目前，已有174種/類(lèi)非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品。但是，由于仍舊采用簡(jiǎn)單列舉的立法形式，這些新列入管制的毒品缺乏相應(yīng)的法律評(píng)價(jià)，2016年國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<104種非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴(lài)性折算表>》，就是為了“進(jìn)一步加大對(duì)已列管非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品違法犯罪活動(dòng)的打擊工作力度”和“在執(zhí)法實(shí)踐中提供參考”。然而，折算表的制定相對(duì)于毒品管制一直是滯后的，并且其也只提供依賴(lài)性的折算標(biāo)準(zhǔn)，仍舊難以解決執(zhí)法和司法適用的問(wèn)題。
（三）無(wú)序的刑罰裁量標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)毒品分類(lèi)或分級(jí)的不同模式，刑事立法分別確立了“個(gè)別評(píng)價(jià)”和“分級(jí)評(píng)價(jià)”兩種不同的裁量方式。個(gè)別評(píng)價(jià)對(duì)應(yīng)毒品的種類(lèi)，針對(duì)每一種毒品的性狀分別規(guī)定不同的法律后果，這是我國(guó)禁毒立法的典型做法；而分級(jí)評(píng)價(jià)則根據(jù)毒品的級(jí)別，就某一級(jí)別的毒品進(jìn)行評(píng)價(jià)，這是以分級(jí)管制為特征的立法形式。我國(guó)《刑法》第347條第1款規(guī)定，“走私、販賣(mài)、運(yùn)輸、制造鴉片一千克以上、海洛因或者甲基苯丙胺五十克以上或者其他毒品數(shù)量大的”，應(yīng)當(dāng)“處十五年有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑，并處沒(méi)收財(cái)產(chǎn)”。在這一條文中，“種類(lèi)—數(shù)量—刑罰”之間的聯(lián)動(dòng)是個(gè)別的，也就是說(shuō)，鴉片1000克與海洛因50克或甲基苯丙胺50克是等價(jià)的，若毒品種類(lèi)和數(shù)量符合這一標(biāo)準(zhǔn)，則對(duì)應(yīng)前述相應(yīng)的法定刑。但是，對(duì)于兜底的“其他毒品數(shù)量大”的標(biāo)準(zhǔn)，刑法并沒(méi)有具體規(guī)定，對(duì)于這些種類(lèi)龐雜的毒品設(shè)置量刑規(guī)則，純粹是由司法解釋等規(guī)范性文件來(lái)完成的，由于毒品種類(lèi)不斷擴(kuò)張，目前的規(guī)定仍舊難以滿(mǎn)足司法實(shí)踐的需求。例如，2000年發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理毒品案件定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的解釋》（法釋〔2000〕13號(hào)），對(duì)苯丙胺類(lèi)毒品（甲基苯丙胺除外）、大麻、可卡因等毒品的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)作出了具體規(guī)定。然而，毒品種類(lèi)極為繁多，且毒情形勢(shì)變化極快，逐一解釋的手段很難適應(yīng)毒品種類(lèi)的翻新和毒情發(fā)展。2006年最高人民法院刑一庭發(fā)布的《關(guān)于審理若干新型毒品案件定罪量刑的指導(dǎo)意見(jiàn)》，以海洛因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)物質(zhì)規(guī)定了新類(lèi)型毒品的折算標(biāo)準(zhǔn)。2007年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《辦理毒品犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（公通字〔2007〕84號(hào)），對(duì)幾種常見(jiàn)毒品的量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)作出了規(guī)定。但是，這種逐一增補(bǔ)的做法難以應(yīng)對(duì)毒品種類(lèi)的變化，特別是在新精神活性物質(zhì)爆發(fā)性增長(zhǎng)之后，既有的量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)更顯得滯后。2016年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理毒品犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2016〕8號(hào)），又增設(shè)了數(shù)種毒品的定罪量刑規(guī)則，并用于取代2000年《最高人民法院關(guān)于審理毒品案件定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)問(wèn)題的解釋》。這些司法解釋不斷增補(bǔ)毒品種類(lèi)與數(shù)量的量刑規(guī)則，用于解釋“其他毒品數(shù)量大”的具體標(biāo)準(zhǔn)，但這一做法仍舊難以涵蓋所有的毒品種類(lèi)，因此，2008年最高人民法院印發(fā)的《全國(guó)部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》（法〔2008〕324號(hào)）第5條規(guī)定，“對(duì)于刑法、司法解釋等沒(méi)有規(guī)定量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的毒品，有條件折算為海洛因的，參照國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局制定的《非法藥物折算表》，折算成海洛因的數(shù)量后適用刑罰”，以此來(lái)作為兜底條款，適應(yīng)司法解釋也沒(méi)有涉及的毒品種類(lèi)。
可見(jiàn)，由于采用了個(gè)別評(píng)價(jià)的立法模式，在我國(guó)的毒品犯罪認(rèn)定中，毒品的“種類(lèi)—數(shù)量—刑罰”關(guān)系只能逐一解釋?zhuān)@就導(dǎo)致司法解釋等規(guī)范性文件眾多，不僅顯得疊床架屋，而且在適用上也難以保證標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。以氯胺酮為例，2006年《關(guān)于審理若干新型毒品案件定罪量刑的指導(dǎo)意見(jiàn)》以1克海洛因折算20克氯胺酮作為量刑的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，若要達(dá)到《刑法》第347條“數(shù)量大”的標(biāo)準(zhǔn)，也就是等同于50克海洛因，涉案的氯胺酮應(yīng)當(dāng)達(dá)到1000克；2007年《辦理毒品犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》維持了這一數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)；但2016年《關(guān)于審理毒品犯罪案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2016〕8號(hào)），直接將氯胺酮數(shù)量大的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為500克。對(duì)于同一物質(zhì)量刑上的改變，司法解釋或規(guī)范性文件并沒(méi)有給出具體的理由，這就會(huì)造成在適用時(shí)難以維持統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，特別是在規(guī)范性文件更迭的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，司法機(jī)關(guān)對(duì)刑罰裁量難以合理把握。
2015年，我國(guó)針對(duì)日益泛濫的新精神活性物質(zhì)，制定了《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》予以應(yīng)對(duì)，至今已經(jīng)對(duì)100多種新精神活性物質(zhì)以及芬太尼、人工合成大麻素整類(lèi)物質(zhì)實(shí)施了管制。根據(jù)2019年最高人民檢察院《關(guān)于<非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種增補(bǔ)目錄>能否作為認(rèn)定毒品依據(jù)的批復(fù)》以及2019年國(guó)家禁毒委員會(huì)《關(guān)于防范非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品及制毒物品違法犯罪的通告》的規(guī)定，這些受管制的非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品在法律屬性上就是毒品，但這些物質(zhì)并非都有量刑的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)——2016年國(guó)家禁毒委員會(huì)辦公室發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)<104種非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴(lài)性折算表>的通知》（禁毒辦通〔2016〕38號(hào)），對(duì)2015年10月1日實(shí)施的《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》所附設(shè)《增補(bǔ)目錄》中的104種物質(zhì)的折算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)于之后數(shù)次增列的物質(zhì)，至今仍舊缺乏明確的量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于這一情形，司法解釋和規(guī)范性文件提出的解決方案，是以“藥物折算”等同于定罪量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。例如，2008年《全國(guó)部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》規(guī)定，“對(duì)于刑法、司法解釋等沒(méi)有規(guī)定量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的毒品，有條件折算為海洛因的，參照國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局制定的《非法藥物折算表》，折算成海洛因的數(shù)量后適用刑罰”；2016年《關(guān)于印發(fā)<104種非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴(lài)性折算表>的通知》，也是在“委托國(guó)內(nèi)專(zhuān)業(yè)研究機(jī)構(gòu)對(duì)其余列管的104種非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品與海洛因或甲基苯丙胺的折算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)研、論證”的基礎(chǔ)上制定的。
然而，上述做法顯然存在著很大問(wèn)題。折算考慮的是藥物的理化屬性，也就是相對(duì)于海洛因或甲基苯丙胺等標(biāo)準(zhǔn)物質(zhì)在化學(xué)性質(zhì)上的系數(shù)，但將這一系數(shù)作為定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，并不合理。例如，在《104種非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴(lài)性折算表》中，同為人工合成大麻素的JWH-081和JWH-203，前者1克折算為34克海洛因，而后者1克折算為0.37克海洛因，相差約91.9倍，這一差別僅是兩種物質(zhì)相對(duì)于海洛因在成癮性及毒效性上的系數(shù)，意味著1克JWH-081的毒效是海洛因的34倍，而1克JWH-203的毒效是海洛因的0.37倍。如前所述，毒品的量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，既與其成癮性、毒效性有關(guān)，還與濫用程度以及社會(huì)危害性產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，將理化標(biāo)準(zhǔn)作為量刑標(biāo)準(zhǔn)，至少在評(píng)價(jià)要素上有很大的欠缺。以折算標(biāo)準(zhǔn)作為量刑數(shù)量，極易出現(xiàn)罪責(zé)刑不相匹配的現(xiàn)象。按照上述折算標(biāo)準(zhǔn)，販賣(mài)1克JWH-081就等同于販賣(mài)34克海洛因，符合《刑法》第347條第3款的規(guī)定，即“海洛因十克以上”，對(duì)應(yīng)的法定刑是七年以上有期徒刑且并處罰金；而販賣(mài)1克JWH-203只相當(dāng)于販賣(mài)0.37克海洛因，符合《刑法》第347條第4款的規(guī)定，對(duì)應(yīng)的法定刑是三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。這還只是理論上的推算，若按照司法實(shí)踐中的情形，販賣(mài)2克以上的JWH-081就可以判處十五年有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑，這樣的量刑數(shù)量顯然是畸形的。在《非法藥物折算表》中，既有1克等同于100克海洛因的埃托啡，也有1克等同于0.005克海洛因的布桂嗪，這種差異極大的折算標(biāo)準(zhǔn)在司法實(shí)踐中很難形成外觀上罪刑相適應(yīng)的認(rèn)定規(guī)則。不僅如此，在不同的折算標(biāo)準(zhǔn)中，還經(jīng)常出現(xiàn)不合理的折算結(jié)果。例如，在《非法藥物折算表》中，1克硫代芬太尼等同于10克海洛因；而在《104種非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品管制品種依賴(lài)性折算表》中，作為硫代芬太尼的衍生物，1克β-羥基硫代芬太尼等同于40克海洛因。而這兩者在結(jié)構(gòu)上差異極小，制造毒品的行為人完全可以選擇折算標(biāo)準(zhǔn)低的物質(zhì)進(jìn)行非法生產(chǎn)，從而規(guī)避刑罰。
可見(jiàn)，將折算標(biāo)準(zhǔn)等同于量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，是以毒品的自然屬性完全取代法律屬性，這一做法雖然簡(jiǎn)化了毒品犯罪量刑中的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，提供了量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)有無(wú)的解決方案，但也會(huì)隨之引發(fā)罪責(zé)刑不相適應(yīng)的追問(wèn)，以至于有的司法機(jī)關(guān)在辦案中希望以2008年《全國(guó)部分法院審理毒品犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》作為參考依據(jù)，即對(duì)于“尚未明確規(guī)定量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，也不具備折算條件的，應(yīng)由有關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)確定涉案毒品毒效的大小、有毒成分的多少、吸毒者對(duì)該毒品的依賴(lài)程度，綜合考慮其致癮癖性、戒斷性、社會(huì)危害性等依法量刑。因條件限制不能確定的，可以參考涉案毒品非法交易的價(jià)格因素等，決定對(duì)被告人適用的刑罰，但一般不宜判處死刑立即執(zhí)行”。然而，這一規(guī)定中的“毒效”“成分”等要素根本無(wú)法厘清，缺乏基本的、客觀的且可量化的標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于司法裁量來(lái)說(shuō)缺乏可操作性，而“交易價(jià)格”之類(lèi)的判斷要素，也并非所有的涉毒行為都會(huì)涉及，且適用這一條文則基本上排除了判處死刑立即執(zhí)行的可能性。因此，這一不需要依賴(lài)量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則幾乎沒(méi)有適用空間，在實(shí)踐中形同虛置 。與之相對(duì)，分級(jí)管制在確定毒品級(jí)別時(shí)已經(jīng)考慮了“毒品毒效、依賴(lài)程度以及社會(huì)危害性”等要素，且針對(duì)某一特定的級(jí)別已經(jīng)規(guī)定了對(duì)應(yīng)的法定刑標(biāo)準(zhǔn)，只需要確定毒品級(jí)別就可以達(dá)成司法適用的效果，不用再針對(duì)某一特定的毒品種類(lèi)制定僅適用于該毒品的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。以分級(jí)為特征的管制模式，其附表所涵蓋的毒品種類(lèi)可以無(wú)限擴(kuò)張，以應(yīng)對(duì)毒品形勢(shì)的具體變化，但其對(duì)應(yīng)的法定刑只與毒品級(jí)別聯(lián)動(dòng)，無(wú)須就每一種毒品設(shè)定具體的評(píng)價(jià)條款分級(jí)；而以分類(lèi)為特征的管制模式，則需要在無(wú)限擴(kuò)張的毒品附表之后，再無(wú)限地制定毒品的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)，這就意味著，伴隨著毒品附表的擴(kuò)張，相關(guān)的司法解釋也會(huì)隨之?dāng)U張，形成規(guī)范性文件案牘累積且難以窮盡的現(xiàn)象。
四、我國(guó)毒品分級(jí)管制的制度建構(gòu)
我國(guó)的毒品管制措施，在制度建設(shè)上一直處于不斷變動(dòng)之中，1949年至今，毒品管制制度的建構(gòu)經(jīng)歷了從部門(mén)規(guī)章到統(tǒng)一立法的過(guò)程，對(duì)于毒品管制分級(jí)或分類(lèi)的嘗試都有涉及，雖然最終采取了形式化定義與簡(jiǎn)單列舉相結(jié)合的毒品管制制度，但在某些規(guī)范性文件中仍保留了分級(jí)的雛形。這些立法特征事實(shí)上反映出我國(guó)毒品管制制度中對(duì)于毒品分級(jí)的選擇性采納，并認(rèn)可其在促進(jìn)相關(guān)司法認(rèn)定工作中的效能，這些業(yè)已成型的法律成果都可以作為我國(guó)毒品分級(jí)管制制度建構(gòu)中的重要淵源。
我國(guó)的毒品管制立法在外觀上呈現(xiàn)出分類(lèi)加簡(jiǎn)單列舉的形式，但是在管制措施上并未完全拋棄分級(jí)的理念和立法建構(gòu)，甚至在既往的立法中，已經(jīng)有過(guò)分級(jí)管制的雛形。1987年《麻醉藥品管理辦法》第2條和1988年《精神藥品管理辦法》第2條，均對(duì)麻醉藥品和精神藥品的自然屬性進(jìn)行了實(shí)質(zhì)描述，并以成癮性、身體依賴(lài)性等要素對(duì)麻醉藥品和精神藥品進(jìn)行了定義。在《精神藥品管理辦法》第3條中，根據(jù)以上定義要素對(duì)精神藥品進(jìn)行了事實(shí)上的分級(jí)，即“依據(jù)精神藥品使人體產(chǎn)生的依賴(lài)性和危害人體健康的程度，分為第一類(lèi)和第二類(lèi)”。此處雖然仍將精神藥品以“類(lèi)”劃分，但事實(shí)上考慮的卻是分級(jí)要素，也就是“使人體產(chǎn)生的依賴(lài)性和危害人體健康的程度”，這些要素與域外毒品分級(jí)管制所考量的內(nèi)容基本是契合的。但是，2005年施行的《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》刪除了對(duì)麻醉藥品和精神藥品的實(shí)質(zhì)定義以及精神藥品分類(lèi)的依據(jù)，目前的麻醉藥品和精神藥品只有形式上的定義，而精神藥品分為兩類(lèi)的區(qū)別也沒(méi)有直接表明。也就是說(shuō)，以往的規(guī)范性文件尚有事實(shí)意義上的毒品分級(jí)，但現(xiàn)行有效的條例在承繼了大部分既往規(guī)范的基礎(chǔ)上卻采用了形式定義，從而放棄了毒品的分級(jí)管制方式。分析這一立法淵源的流變，我國(guó)毒情形勢(shì)在20世紀(jì)80年代的急劇惡化是促使立法趨于“形式化”的根本因素——既然受管制的毒品都應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的懲戒，那么分級(jí)與否就顯得不那么重要，且當(dāng)時(shí)的毒品種類(lèi)較為有限，在不進(jìn)行分級(jí)的前提下也可以達(dá)到立法所追求的目標(biāo)。但是，隨著毒情形勢(shì)逐漸趨于穩(wěn)定以及毒品種類(lèi)的多樣化發(fā)展，特別是在當(dāng)前策劃類(lèi)毒品導(dǎo)致毒品種類(lèi)迅速擴(kuò)張的背景下，完全不采用毒品分級(jí)管制模式，在事實(shí)上已經(jīng)阻礙了我國(guó)毒品管制的科學(xué)化進(jìn)程，同時(shí)也顯著消耗了本就稀缺的司法和行政資源。
客觀來(lái)看，我國(guó)的毒品立法并未完全否定分級(jí)管制，但僅體現(xiàn)在一些邊緣的規(guī)范性文件中，如國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局制定的《非法藥物折算表》將毒品分為“阿片類(lèi)、苯丙胺類(lèi)”等八類(lèi)，其中阿片類(lèi)分為“（一）藥物依賴(lài)性（身體依賴(lài)性和精神依賴(lài)性）很強(qiáng)且醫(yī)療上不準(zhǔn)許使用的品種；（二）藥物依賴(lài)性強(qiáng)，但醫(yī)療上廣泛使用的品種；（三）藥物依賴(lài)性相對(duì)較弱，且醫(yī)療上廣泛使用的品種”；苯丙胺類(lèi)分為“（一）精神依賴(lài)性很強(qiáng)且醫(yī)療上不準(zhǔn)使用的品種；（二）精神依賴(lài)性強(qiáng)但尚有醫(yī)療用途的品種；（三）精神依賴(lài)性相對(duì)較弱有醫(yī)療用途的品種”。這一劃分是按照成癮性和醫(yī)療用途的大小來(lái)劃分的，較之于傳統(tǒng)的類(lèi)別和簡(jiǎn)單列舉，實(shí)質(zhì)上反映出毒品的屬性差異。但是，《非法藥物折算表》在事實(shí)上已經(jīng)建立了分級(jí)附表的基礎(chǔ)上，只是將附表所列毒品簡(jiǎn)單折算成海洛因，并未構(gòu)建級(jí)別所對(duì)應(yīng)的法律評(píng)價(jià)，在折算標(biāo)準(zhǔn)上也存在著沖突的現(xiàn)象。例如，“乙酰阿爾法甲基芬太尼”被列入“藥物依賴(lài)性（身體依賴(lài)性和精神依賴(lài)性）很強(qiáng)且醫(yī)療上不準(zhǔn)許使用的品種”，其1克相當(dāng)于10克海洛因，而“芬太尼”被列入“藥物依賴(lài)性強(qiáng)，但醫(yī)療上廣泛使用的品種”，但其1克相當(dāng)于40克海洛因；又如“安眠酮”被列入“精神依賴(lài)性很強(qiáng)且醫(yī)療上不準(zhǔn)使用的品種”，其1克相當(dāng)于0.007克海洛因，而“γ-羥丁酸”被列入“精神依賴(lài)性強(qiáng)但尚有醫(yī)療用途的品種”，但其1克相當(dāng)于1克海洛因。這些現(xiàn)象表明，《非法藥物折算表》既沒(méi)有將分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與《麻醉藥品品種目錄》與《精神藥品品種目錄》建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，其所采用的折算標(biāo)準(zhǔn)與分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)也是完全割裂的。《非法藥物折算表》并沒(méi)有影響到毒品管制目錄的分類(lèi)，而其折算也僅是以海洛因作為參照，考慮的是毒品的毒效大小，而折算表的分類(lèi)中又并不考慮毒效性的判斷，這就造成了有醫(yī)療用途但毒效性高的毒品折算數(shù)量比無(wú)醫(yī)療用途但毒效性低的毒品還要高出很多的現(xiàn)象。不僅如此，在當(dāng)前毒品分類(lèi)的規(guī)范建構(gòu)上，立法似乎也存在著內(nèi)在的矛盾。例如，《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》第3條第3款規(guī)定，“上市銷(xiāo)售但尚未列入目錄的藥品和其他物質(zhì)或者第二類(lèi)精神藥品發(fā)生濫用，已經(jīng)造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的，國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門(mén)、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將該藥品和該物質(zhì)列入目錄或者將該第二類(lèi)精神藥品調(diào)整為第一類(lèi)精神藥品”。也就是說(shuō)，與“第二類(lèi)精神藥物”在價(jià)值判斷上等同的是“上市銷(xiāo)售但尚未列入目錄”的藥品，而后者沒(méi)有列入目錄，顯然不能在規(guī)范層面認(rèn)定為毒品。因此，將“第二類(lèi)精神藥物”認(rèn)定為毒品還存在著語(yǔ)義邏輯上的矛盾，這也顯示出毒品分類(lèi)并未起到確切的區(qū)隔作用，難以對(duì)毒品與非毒品進(jìn)行科學(xué)或規(guī)范的區(qū)分，并會(huì)給執(zhí)法與司法實(shí)踐帶來(lái)較大的問(wèn)題。毒品管制并非維持某一特定的強(qiáng)度就能起到卓有成效的治理效果，在毒品管制制度中區(qū)分輕重緩急，以級(jí)別來(lái)作為劃分管制強(qiáng)度的基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于毒品治理來(lái)說(shuō)是有好處的。
需要注意的是，《非法藥物折算表》事實(shí)上屬于量刑規(guī)范，但該表卻是由“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局”于2004年發(fā)布的，作為專(zhuān)門(mén)的藥品管理機(jī)關(guān)，可能也只是將藥品的藥理屬性如毒性、致癮癖性等作為折算標(biāo)準(zhǔn)，而并未考慮折算時(shí)的濫用程度、社會(huì)危害結(jié)果等現(xiàn)實(shí)因素。這導(dǎo)致上述“倒掛”現(xiàn)象的同時(shí)，其與其他規(guī)范性文件之間也難以協(xié)調(diào)。最高人民法院《全國(guó)法院毒品犯罪審判工作座談會(huì)紀(jì)要》（法〔2015〕129號(hào)）規(guī)定，“走私、販賣(mài)、運(yùn)輸、制造、非法持有兩種以上毒品的，可以將不同種類(lèi)的毒品分別折算為海洛因的數(shù)量，以折算后累加的毒品總量作為量刑的根據(jù)。對(duì)于刑法、司法解釋或者其他規(guī)范性文件明確規(guī)定了定罪量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的毒品，應(yīng)當(dāng)按照該毒品與海洛因定罪量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的比例進(jìn)行折算后累加。對(duì)于刑法、司法解釋及其他規(guī)范性文件沒(méi)有規(guī)定定罪量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，但《非法藥物折算表》規(guī)定了與海洛因的折算比例的毒品，可以按照《非法藥物折算表》折算為海洛因后進(jìn)行累加。對(duì)于既未規(guī)定定罪量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，又不具備折算條件的毒品，綜合考慮其致癮癖性、社會(huì)危害性、數(shù)量、純度等因素依法量刑。在裁判文書(shū)中，應(yīng)當(dāng)客觀表述涉案毒品的種類(lèi)和數(shù)量，并綜合認(rèn)定為數(shù)量大、數(shù)量較大或者少量毒品等，不明確表述將不同種類(lèi)毒品進(jìn)行折算后累加的毒品總量”。這就意味著，在混合型毒品中，《非法藥物折算表》對(duì)于毒品的折算，與其他規(guī)定了毒品量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件之間并非平行的關(guān)系，而是一種補(bǔ)充性的規(guī)定。在量刑實(shí)務(wù)中，應(yīng)當(dāng)先按照規(guī)范性文件是否規(guī)定了量刑數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇適用對(duì)象，在缺乏規(guī)范性文件的前提下，才能適用《非法藥物折算表》；當(dāng)混合型毒品中涉及“有規(guī)范性文件規(guī)定量刑數(shù)量”和“無(wú)規(guī)范性文件規(guī)定量刑數(shù)量但有《非法藥物折算表》列舉”的毒品時(shí)，需要將后者折算成海洛因數(shù)量再累計(jì)；而如果混合型毒品中混雜有“既無(wú)規(guī)范性文件規(guī)定量刑數(shù)量也無(wú)《非法藥物折算表》列舉”的毒品時(shí)，就只能綜合認(rèn)定且不明確表述折算后的毒品總量。這使得《非法藥物折算表》在事實(shí)上能夠發(fā)揮作用的空間有效，還有可能形成量刑數(shù)量完全缺失的窘境。
（二）我國(guó)毒品分級(jí)管制的建構(gòu)路徑
通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的梳理可以看出，在目前的制度架構(gòu)中，毒品分類(lèi)規(guī)范本身就存在著一定的問(wèn)題，而涉及毒品分級(jí)的理念和做法在某些規(guī)范性文件中仍有一定程度的保留，在某些場(chǎng)合依舊發(fā)揮著作用。因此，在現(xiàn)有的毒品管制制度中引入毒品分級(jí)，并不需要打破現(xiàn)有的法律體系，同時(shí)還可以發(fā)揮毒品分級(jí)管制的優(yōu)勢(shì)。基于毒品分級(jí)所具有的較大制度優(yōu)勢(shì)以及我國(guó)現(xiàn)存立法資源中也有相應(yīng)的適用，將我國(guó)的毒品管制制度修訂為分級(jí)管制，在規(guī)范架構(gòu)層面并不復(fù)雜。從制度設(shè)計(jì)上來(lái)看，僅需要在立法上進(jìn)行有限度的改善，就足以建構(gòu)完整的分級(jí)管制制度。
首先，需要著手修訂《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》及其附設(shè)的毒品品種目錄。在《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》中，設(shè)定以毒品的成癮性、濫用性、對(duì)人體的危害性以及社會(huì)危害性作為判斷基礎(chǔ)的分級(jí)劃分，以現(xiàn)有的《非法藥物折算表》等具有明確分級(jí)差異的規(guī)范性文件作為分級(jí)基礎(chǔ)，將現(xiàn)有的毒品種類(lèi)劃分為數(shù)個(gè)級(jí)別。這一修訂并不會(huì)打破現(xiàn)有的毒品管制規(guī)范體系，且能夠避免對(duì)條例內(nèi)容產(chǎn)生顛覆性的變動(dòng)。需要考慮的具體問(wèn)題是，我國(guó)的麻醉藥品和精神藥品雖然在立法策略上將兩類(lèi)物質(zhì)列入了同一條例，但在規(guī)定具體毒品種類(lèi)時(shí)又設(shè)置了兩個(gè)附表，即《麻醉藥品品種目錄》和《精神藥品品種目錄》，這就意味著在保留這些文件已管制的毒品種類(lèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行分級(jí)工作，這對(duì)于衛(wèi)生行政部門(mén)的管制論證來(lái)說(shuō)，可能意味著相對(duì)繁重的工作量，且分別進(jìn)行分級(jí)的做法對(duì)于法律評(píng)價(jià)等后續(xù)工作來(lái)說(shuō)并沒(méi)有直接的助益。所以，也可以對(duì)現(xiàn)有附表進(jìn)行整合，統(tǒng)合為一個(gè)整體附表，在分級(jí)時(shí)打破“麻醉藥品”和“精神藥品”的分類(lèi)，直接以級(jí)別作為管制附表的劃分依據(jù)。
其次，在《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》中規(guī)定分級(jí)管制主體和分級(jí)程序。毒品分級(jí)是動(dòng)態(tài)的毒品管制，不僅需要對(duì)已經(jīng)管制的毒品種類(lèi)進(jìn)行級(jí)別劃定，還需要對(duì)以后可能出現(xiàn)的毒品設(shè)定分級(jí)的考量要素，以便于在論證毒品管制時(shí)將其劃入適當(dāng)?shù)募?jí)別。對(duì)于這一部分的規(guī)范，在目前的毒品管制制度中是缺位的，甚至即便不采用分級(jí)管制的制度架構(gòu)，管制主體和程序也需要予以一定的關(guān)注。現(xiàn)行《麻醉藥品和精神藥品管理?xiàng)l例》并未設(shè)立毒品管制機(jī)構(gòu)和管制程序，僅規(guī)定了“目錄由國(guó)務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門(mén)會(huì)同國(guó)務(wù)院公安部門(mén)、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門(mén)制定、調(diào)整并公布”。觀察我國(guó)既往的毒品管制活動(dòng)，可以發(fā)現(xiàn)其并不是常態(tài)化的工作，毒品管制工作逐漸走向前臺(tái)，是伴隨著毒品種類(lèi)泛濫和新精神活性物質(zhì)萌生而在加快頻率的，且我國(guó)尚無(wú)將已列管毒品調(diào)整出管制附表的先例，相對(duì)于域外毒品“準(zhǔn)入準(zhǔn)出”和“實(shí)時(shí)列管”的制度，我國(guó)在這一領(lǐng)域還欠缺相應(yīng)的立法和制度經(jīng)驗(yàn)。因此，在層級(jí)較低的下位法（即《非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品列管辦法》）中，帶有試驗(yàn)性質(zhì)的對(duì)非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品的管制程序和機(jī)構(gòu)作出了規(guī)定，即“國(guó)家禁毒辦認(rèn)為需要對(duì)特定非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品進(jìn)行列管的，應(yīng)當(dāng)交由非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品專(zhuān)家委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱(chēng)為‘專(zhuān)家委員會(huì)’）進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和列管論證”，專(zhuān)家委員會(huì)的組成是“由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)、食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)、衛(wèi)生計(jì)生行政部門(mén)、工業(yè)和信息化管理部門(mén)、海關(guān)等部門(mén)的專(zhuān)業(yè)人員以及醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、法學(xué)、司法鑒定、化工等領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者組成”，專(zhuān)家委員會(huì)對(duì)擬列管的物質(zhì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和列管論證的要素在于“（一）成癮性或者成癮潛力；（二）對(duì)人身心健康的危害性；（三）非法制造、販運(yùn)或者走私活動(dòng)情況；（四）濫用或者擴(kuò)散情況；（五）造成國(guó)內(nèi)、國(guó)際危害或者其他社會(huì)危害情況”。這一專(zhuān)家委員會(huì)的設(shè)置以及專(zhuān)家所需要進(jìn)行的評(píng)估與論證要素，雖然目前僅用于“非藥用類(lèi)麻醉藥品和精神藥品”管制與否的依據(jù)，但其完全可以作為毒品管制主體以及分級(jí)要素對(duì)擬管制的毒品進(jìn)行管制和級(jí)別設(shè)定。在毒品管制常態(tài)化日益成型之后，將這一下位法所擬定的特定制度延伸到一般的毒品管制當(dāng)中，并不存在任何障礙，可見(jiàn)已有的法律資源完全支持對(duì)于擬管制物質(zhì)進(jìn)行實(shí)時(shí)評(píng)估，這為實(shí)現(xiàn)分級(jí)管制創(chuàng)造了基本的制度條件。
最后，修訂現(xiàn)行《刑法》、司法解釋以及相關(guān)規(guī)范性文件。在完成現(xiàn)有毒品分級(jí)和對(duì)擬管制物質(zhì)的分級(jí)程序等制度設(shè)計(jì)之后，需要考慮的問(wèn)題是，如何對(duì)應(yīng)毒品級(jí)別與法律評(píng)價(jià)之間的聯(lián)動(dòng)。因此，需要將毒品犯罪刑罰裁量的依據(jù)從單純的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，變更為以級(jí)別作為法定刑設(shè)置的基本標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置“級(jí)別+數(shù)量”的定量要素，取代之前“種類(lèi)+數(shù)量”的刑罰裁量模式。同時(shí)，以毒品分級(jí)取代現(xiàn)行司法解釋和相關(guān)規(guī)范性文件對(duì)毒品種類(lèi)所作出的折算標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)化規(guī)范性文件的量刑規(guī)則，形成某一級(jí)別對(duì)應(yīng)特定法定刑的基本模式，在行政法規(guī)范對(duì)某一毒品級(jí)別進(jìn)行調(diào)整之時(shí)，則對(duì)應(yīng)調(diào)整之后的法定刑檔次，而不用對(duì)毒品的量刑數(shù)量進(jìn)行調(diào)整。修訂之后的刑事法規(guī)范，以毒品級(jí)別劃分法定刑上限，確定刑罰的基本幅度；級(jí)別內(nèi)部的毒品，則按照是否具有既定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，在裁量時(shí)予以分別考察。如果有規(guī)范性文件已經(jīng)規(guī)定了毒品數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，則仍舊繼續(xù)適用；如果缺乏數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，則以級(jí)別對(duì)應(yīng)的法定刑作為刑罰裁量標(biāo)準(zhǔn)，以此避免當(dāng)前“逐一明確數(shù)量”難以應(yīng)對(duì)新類(lèi)型毒品的缺陷，同時(shí)也修補(bǔ)了新類(lèi)型毒品因?yàn)榍啡闭鬯銟?biāo)準(zhǔn)而無(wú)法確定量刑數(shù)量的司法難題。這些規(guī)范性文件的修訂，既不會(huì)打破既有的禁毒立法體系，也能夠平穩(wěn)地將分級(jí)管制嵌入分類(lèi)立法的形式中，對(duì)于現(xiàn)有的毒品管制立法以及關(guān)于毒品犯罪的規(guī)范性文件體系不會(huì)產(chǎn)生破壞性影響。
毒品分級(jí)和分類(lèi)管制是毒品管制立法形式差異的直觀體現(xiàn)，但同時(shí)也反映出禁毒政策以及司法評(píng)價(jià)理念上的鴻溝。分級(jí)管制建立在毒品的自然屬性之上，結(jié)合毒品濫用程度、社會(huì)危害大小等法律屬性，是事實(shí)判斷和價(jià)值判斷綜合考量的結(jié)果；分類(lèi)管制則僅考察毒品的自然屬性，分類(lèi)要素并不參與對(duì)毒品所衍生現(xiàn)象的評(píng)價(jià)，因此在分類(lèi)之外，仍須通過(guò)立法逐一明確特定毒品種類(lèi)所對(duì)應(yīng)的法律后果。從立法理念來(lái)看，毒品分類(lèi)并不考慮毒品政策的針對(duì)性以及毒情形勢(shì)的變動(dòng)性，分類(lèi)僅是對(duì)毒品進(jìn)行形式上的劃分；而分級(jí)管制則充分考慮了不同毒品對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響程度以及國(guó)家治理毒品的資源分配等要素，通過(guò)級(jí)別劃分來(lái)調(diào)動(dòng)稀缺的法律和社會(huì)資源，有針對(duì)性地打擊防范危害性更大的毒品。從立法技術(shù)上看，分級(jí)管制建立的分級(jí)附表，直接與毒品的法律評(píng)價(jià)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，使得法典簡(jiǎn)潔、條文緊湊；而分類(lèi)管制不關(guān)注毒品的法律評(píng)價(jià)，在分類(lèi)基礎(chǔ)上仍須建立逐一厘定的裁判或評(píng)價(jià)規(guī)則，導(dǎo)致規(guī)范性文件紛繁復(fù)雜，且伴隨著毒品種類(lèi)增多，對(duì)于新增毒品的裁判依據(jù)仍須持續(xù)進(jìn)行創(chuàng)制。考察我國(guó)的禁毒立法，在既有的規(guī)范上并不排斥毒品分級(jí)，而現(xiàn)行的法律資源也能夠支持分級(jí)管制的制度設(shè)計(jì)。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立以毒品的成癮性、毒效性、濫用性以及社會(huì)危害性等要素為基礎(chǔ)的毒品分級(jí)管制制度，從而既能推動(dòng)毒品立法的不斷科學(xué)化，以保障禁毒政策的針對(duì)性和有效性；也能確保在執(zhí)法和司法過(guò)程中法律適用的統(tǒng)一性。
